广州市人民政府关于省政协十二届二次会议第20190558号提案答复的函
来源:市府办公厅    发布时间: 2019-07-28
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黄少媚委员:

您在省政协十二届二次会议期间提出的《关于优化审批,市场激励,推进广州市更新加速的提案》(第20190558号)收悉。您提出的简化审批流程、加强片区策划、激励市场和引入社会力量共同参与等方面的建议均具有积极的意义,我市政府高度重视,积极组织市住房城乡建设局牵头会同各区政府,市发展改革委、规划和自然资源局等单位认真研究办理,并先后到深圳、珠海、佛山和东莞四市进行专题调研。经综合深圳市政府的意见,现将办理有关情况答复如下:

一、我市城市更新总体情况

我市城市更新可分为四个阶段。第一阶段是2009年之前的初步探索阶段。主要通过政府资金投入,以危破房改造、旧城改造等个案零星推进。第二阶段是2009年至2014年的“三旧”改造阶段。我市在全国率先探索实施“三旧”改造,出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)和《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府〔2012〕20号),创立“三旧”改造政策体系,稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造。第三阶段是2015年至2018年的城市系统和谐更新阶段。在总结“三旧”改造实践经验基础上积极探索符合广州发展实际的更新模式,出台了《广州市城市更新办法》(市政府令第134号)及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件,以及《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号),进一步激发各方主体积极性,提升工作效率。第四阶段为2019年至今,我市进行了新一轮的机构改革,进一步优化城市更新机构设置,深入贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神及《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作的实施意见的通知》(粤国土资规字〔2018〕3号)。今年4月,我市出台《广州市深入推进城市更新工作实施细则》(以下简称《实施细则》),进一步调动市场主体积极性,突出综合效益提升。

截至2018年底,我市纳入省“三旧”改造标图建库面积610平方公里,其中旧村庄325平方公里、旧厂房211平方公里、旧城镇74平方公里。截至2019年4月底,全市已批全面改造项目361个、用地面积39平方公里。其中,旧村庄45个、20.9平方公里;旧厂房316个、18平方公里;正在推进老旧小区微改造项目687个(含779个老旧小区),用地面积61平方公里。上述已实施项目,占全市标图建库总量(610平方公里)的16%。从实施进度看,旧村庄已完工9个、在建20个、前期阶段16个,完成率20%;旧厂房已完工99个、在建144个、前期阶段73个,完成率31%;老旧小区微改造已完工128个、在建191个、前期阶段369个,完成率19%。总体来说,我市城市更新起步早,土地存量资源丰富,经过10年城市更新的实施与探索,初步积累形成“广州经验”,取得阶段性成效。但我市旧村改造进展仍需进一步加速,您提出的广州市城市更新政策、审批流程等方面存在的问题符合我市城市更新现实情况,我市将深入贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神和省委、省政府工作部署,按照实现广州“老城市新活力”的目标,重点推进“三旧”改造等九项重点工作,推动“三旧”改造取得实实在在的成效。

二、强化全市城市更新工作的统筹协调,推动高质量发展

(一)统筹完善城市更新政策,突出规范有序。贯彻落实粤国土资规字〔2018〕3号,出台《实施细则》,进一步调动土地权利人和市场的积极性,进一步深化简政放权、强化各区政府的实施主体责任,提速助力“三旧”改造项目的审批、落实和转化。

(二)统筹年度城市更新建设计划管理,突出工作重点。一是按照城建项目抓固定资产投资的思路,将城市更新项目分为筹划开工、新开工、续建、竣工结算四类制定年度建设计划,“筹划一批、新开工一批、续建一批”,做到项目滚动实施、全流程管理。二是对于未审批、当年不具备实施条件的项目,全部列入前期项目库动态管理。“成熟一个、入库一个、组织审批一个”,入库情况即时对社会发布。

(三)统筹成片连片更新改造策划,突出综合效益。突出成片连片,突出城市重要景观地区、重要通道周边、重点功能区等重点区域,突出公建配套、市政基础设施、安置房和保障性住房等公共利益统筹。按照市委、市政府九项重点工作部署,打破旧村庄、旧厂房权属界线,将“三旧”与其他六大工作相结合,策划成片连片改造。着力破解单个改造项目权属边界零乱、经济平衡困难、中长期改造效益不明显的问题。

(四)统筹项目批后实施的协调监管,突出提质增效。开展城市更新项目实施的专项督导。制定全市城市更新项目督导工作方案,成立督导专项工作组,对11个区的36个旧村庄、237个旧厂房、239个老旧小区微改造项目进行集中专项督导。对于已批未实施项目,到各区现场办公、现场指导,重点协调解决一批项目实施中的重点难点问题,促拆迁、促开工;对于施工建设项目,规范批后实施,重点加强引入合作企业、监管协议签订、复建安置资金监管,促实施、促固定资产投资。

三、优化审批流程,加快项目审批

(一)市级层面。一是进一步下放事权。按照《实施细则》第二十一条,将符合控规的城市更新片区策划方案、城市更新项目实施方案的审定权下放各区政府;将不符合控规且位于重点区域范围外的城市更新片区策划方案、城市更新项目实施方案的审定权下放各区政府(黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区按已经市政府下放或委托权限的有关规定办理)。二是强化项目联合审查机制。充分利用我市工程建设项目审批制度改革试点成果,城市更新片区策划方案先通过联合审批平台,由各职能部门就方案涉及的交通路网、重大市政基础设施以及水务、园林、文保等领域的强制性建设标准联合审查,大大减少了部门之间的协调时间,简化了审批流程,进一步提高了审批效率。

(二)区级层面。一是黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区按照《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号)中关于部分审批权限下放的规定,进一步优化审批流程,加快审批进度。如黄埔区编制了关于城市更新年度计划申报、留用地使用管理、现状建筑测量、复建安置资金监管、引入合作企业等的指导性文件,增加了纳入年度计划的灵活性,减少了项目前期阶段的审批环节和成本,规范了旧村改造项目的资金监管工作。南沙区制定了关于城市更新项目报批和数据摸查等的指导性文件,明确城市更新项目报批程序与受理标准,将基础数据调查等基础性工作下放至各街(镇),进一步调动了各街(镇)参与城市更新的积极性。二是其他各区按照《实施细则》第二十一条的规定,加快部分项目的审核审定。符合控制性详细规划、不符合控制性详细规划且位于重点区域范围(即一江两岸三带、重点城市主干道两侧、重点功能区、54平方公里旧城区、重要生态管控区、历史文化街区、名镇、名村、不可移动文物周边等重点区域)外的城市更新片区策划方案、城市更新项目实施方案的审定由区政府负责。目前,海珠、白云、番禺等区均已成立区级城市更新工作领导小组,对城市更新规划、用地审批等重大事项进行多部门共同决策,高效推进审批。三是进一步优化微改造审批流程。如越秀、海珠、荔湾等区简化了立项审批流程,由原来的26个工作步骤缩减为12个工作步骤,办理施工许可证材料从原来的19项缩减为6项。

四、优化政策措施,鼓励市场参与

关于您提出制定优惠政策吸引更多市场化资源参与城市更新的建议,我们高度重视。今年5月,市住房城乡建设部门会同市政府研究室先后赴深圳、珠海、佛山和东莞四市进行城市更新专题调研,重点学习了深圳城市更新单元划定、容积率测算机制等经验做法。今年2月,深圳市印发了《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》(深规划资源规〔2019〕1号,以下简称《规定》)。其主要创新手段和灵活性体现在:一是加大了转移容积、奖励容积等政策性奖励力度,激励市场主体落实公共利益项目;二是优化了测算规则,引导增加住房供应,促进全市职住平衡;三是更加精细化管理,规范更新单元容积率审查。通过对上述四市的城市更新政策进行对比,目前我市的土地现状与深圳市有区别(深圳市土地已全部转为国有,可由单一主体进行土地整备),难以照搬深圳市的做法。结合我市实际,下一步,我市将大力推动成片连片策划,实现成片连片改造。

(一)优化城市更新单元划定。学习借鉴深圳、东莞等市关于城市更新单元划定标准的做法,加快规范城市更新单元的最小面积、标图建库面积比例、改造意愿比例、开发强度等方面的要求。

(二)谋划三年行动计划,突出成片连片更新改造。按照成片连片更新原则,突出城市更新建设在涉及公建配套设施、市政基础设施、安置房、保障性住房等公共利益时的统筹作用。明确中长期“三旧”改造项目范围,突出重点区域,加快推进城市重要景观地区、城市重要通道周边、城市重点功能区等区域的“三旧”改造。强化横向统筹,实现“以改促拆、以改促治、以拆带改、以治提改”,抓紧制定《广州市城市更新三年行动计划(2019—2021年)》,从而有序地、有重点地推进“三旧”改造工作。

(三)优化旧村全面改造成本核算。一是修编《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》。将旧村改造中包括审批时测算的土地出让金(采用自主改造、合作改造模式的)、拆迁奖励等的实际发生费用纳入改造成本,并明确各区政府可结合本区实际出台旧村全面改造成本核算的实施细则,做到因地制宜,避免成本核算标准“一刀切”。二是加强与省自然资源部门的沟通,探索旧村改造经济平衡新举措。旧村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现经济平衡的,可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地,纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批,且只能用于复建安置或公益设施建设。上述意见目前已得到省自然资源部门的认可。

五、坚持公众参与,共同推进改造

(一)实现城市更新公众参与。我市历次城市更新(“三旧”改造)政策修订、重大课题研究、片区策划(项目实施)方案制订等重大工作,均坚持公开公示、征求利害关系人意见、组织专家论证等,充分尊重社会公众、专家学者及行业机构的意见。

(二)进一步扩大市场参与力度。2017年,我市成立城市更新协会。目前,已有会员单位160余家,涵盖用地权属企业、房地产开发企业、地产咨询顾问公司、规划设计单位、科研机构、金融单位等城市更新各相关行业;在库专家84名,涵盖城市规划、工程造价、土地评估、产业发展、交通运输、环境保护等领域。借助社会力量加强政策研究、方案设计、项目评审等技术保障,充分发挥行业协会组织的政府助手、服务企业和行业管理作用,架起政府和企业的沟通桥梁,做到政策透明、行业规范、有序推进。

衷心感谢您对我市城市更新工作的关心、理解和支持。欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

广州市人民政府

2019年7月28日