穗府办〔2016〕14号

广州市人民政府办公厅关于印发广州市政府性债务风险应急预案（试行）的通知

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构，市应急委各成员单位：

《广州市政府性债务风险应急预案（试行）》业经市政府同意，现印发给你们。请结合广州市突发事件总体应急预案要求，认真组织实施。

广州市人民政府办公厅

2016年8月1日

 

1 总则

1.1 编制目的

构建市、区两级政府债务风险防控体系，明确责任，完善机制，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护全市经济社会持续健康发展局面。

1.2 编制依据

《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）、《广东省政府性债务风险应急预案（试行）》（粤办函〔2016〕56号）及《广州市政府性债务管理办法》。

1.3 适用范围

本预案所规范的政府性债务风险包括政府债务风险、或有债务风险以及其他债务风险。

1.3.1 政府债务风险。

（1）一般债务风险：指政府通过发行一般债券等方式筹集公益性项目建设资金，应由政府在一般公共预算中安排资金偿还的债务，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

（2）专项债务风险：指政府通过发行专项债券等方式筹集专项建设资金，应由政府在政府性基金预算中安排资金偿还的债务，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

（3）存量债务风险：指《中华人民共和国预算法》修订前政府以地方政府债券、银行贷款、BT（建设—移交）融资、拖欠款项、向其他单位和个人借款等方式举借的存量政府债务，在使用置换债券完成债务置换之前，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

1.3.2 或有债务风险。

（1）担保责任风险：指企事业单位举借、地方政府及其部门依法担保形成的政府负有担保责任的债务，当举债单位无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的风险。

（2）救助责任风险：企事业单位在法律、法规或国家有关规定范围内为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务风险时，政府可能需要承担一定救助责任的风险。企业经营性项目形成的债务，政府不承担救助责任。

1.3.3 其他债务风险。

法律、法规或国家政策规定应由政府承担的其他债务偿还责任风险。

1.4 工作原则

贯彻统一领导、分级负责，权责一致、上下联动，及时预警、妥善处置，追究责任、维护稳定的原则。

2 应急组织指挥体系和职责

2.1 组织指挥体系

2.1.1 市政府负责并领导全市政府性债务风险应急管理工作。

2.1.2 各区政府负责并领导本地区政府性债务风险应急管理工作，区政府主要负责人是本区政府性债务风险防控第一责任人。

2.1.3 发生严重债务风险的地区，本级政府应成立债务风险处置领导小组，由本级政府分管领导担任组长，财政部门、债务单位、监管部门等为成员单位。

2.1.4 各级财政部门是本级债务风险应急处置牵头管理部门。举借债务或使用债务资金的有关单位是政府债务风险防控的责任主体。各级审计、监察、金融等部门是地方政府性债务监管部门。

2.2 各级政府和部门职责

2.2.1 市政府职责：制定防范化解政府性债务风险的制度政策；在省下达的限额范围内规范举借政府债务，按期足额偿还到期债务本息；及时向省政府和有关部门报告债务风险情况；对市级和全市性债务风险启动应急响应机制；指导和监督区政府防范和化解债务风险；对市级和区级的严重债务风险责任进行调查认定，并依法依规追究责任。

2.2.2 区政府职责：制定区级政府性债务风险应急预案；在市财政局下达限额范围内规范举借政府债务，按期足额偿还到期债务本息；及时向市政府和有关部门报告债务风险情况；对本区债务风险采取应急响应措施并启动责任追究机制。

2.2.3 债务风险处置领导小组职责：负责指挥和组织本地区政府性债务风险应急处置，启动实施债务风险责任追究机制。

领导小组办公室设在各级财政部门，负责日常工作，主要职责：贯彻领导小组指示和部署，提出政府性债务风险应急处置总体方案，协调各成员单位参与应急处置工作，办理领导小组文电，起草相关简报，承担领导小组交办的其他工作。

2.2.4 部门职责。

（1）财政部门职责：指导和监督本级各部门和下级政府在限额内规范举借政府债务，监控或有债务变动状况；建立政府债务风险预警机制，向同级政府报告债务风险情况；研究提出本级政府性债务风险应急处置方案，报同级政府审定后实施。

（2）举借债务或使用债务资金的有关单位职责：落实债务还款资金安排，配合财政部门将一般债务和专项债务偿债资金分类纳入年度部门预算和中期财政规划，制定或有债务年度还款计划，报财政部门备案；定期梳理本单位政府性债务风险情况，存在逾期债务的单位应制定本单位债务风险应急预案；出现债务偿还风险时，应及时向财政部门报告有关情况，提出处置建议方案。

（3）监管部门职责：在本部门职能范围内监控地方政府性债务风险，配合财政部门做好债务风险处置及责任追究工作。

3 风险预警机制

3.1 预警级别

根据市本级和各区一般债务、专项债务、或有债务水平，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，综合评估各地区债务风险状况，对全市债务风险进行预警监测，并从低到高划分预警级别，分别为初级债务风险、中级债务风险和严重债务风险。具体预警指标和级别划分按财政部制订的标准执行。

3.2 预警通报

市财政局根据预警监测结果，定期向区政府和区财政局通报该地区政府债务预警级别，并同时将风险监控信息通报市发展改革、审计等相关部门，形成多部门监管联动效应。

3.3 预警响应措施

预警通报列入债务高风险地区的，要采取措施化解存量债务，降低债务风险，并将新增债务按明细项目逐项向市财政局报备。

4 应急处置

4.1 信息报告

4.1.1 各级财政部门应定期梳理到期政府债务（包括一般债务和专项债务），结合债务风险预警情况，预计到期政府债务无法按期足额偿还的，除突发情况外，应提前2个月以上向本级政府报告债务违约信息，并向上级财政部门报告。

4.1.2 各级有关单位应定期了解或有债务到期情况，预计或有债务无法按期足额偿还的，除突发情况外，应提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告或有债务违约信息。各级财政部门会同主管部门研究后，对确实需要承担的政府偿债责任，应及时报告本级政府。

4.1.3 区政府根据财政部门报告的债务风险信息确认确实无法偿还到期债务的，应立即向市政府报告有关情况，并抄送市财政部门。

4.1.4 报告内容包括：政府性债务基本情况，包括债务类别、期限、本金、利息，债务资金使用情况，债务原定偿还计划、来源安排，债务风险产生的原因，已经采取的应对措施、效果，计划采取的化解风险措施等。

4.1.5 报告方式：报告一般应使用书面形式，紧急情况下也可以先电话报告，随后报送书面报告。

4.2 债务风险分级

根据市、区两级政府债务风险严重程度和影响面，将债务风险分为初级债务风险、中级债务风险和严重债务风险三级。

4.2.1 初级债务风险，是指以下任一情形：

（1）政府债务存在一定到期债务逾期现象，逾期债务率（政府债务逾期额/政府债务余额）在10％以上，但未超过20％。

（2）政府确定应承担的或有债务偿还责任超出本级政府筹资能力，但偿债缺口未达到上一年度一般公共预算收入的1/12。

4.2.2 中级债务风险，是指以下任一情形：

（1）政府债务逾期现象较严重，逾期债务率在20％以上，但未超过50％。

（2）政府确定应承担的或有债务偿还责任超出本级政府筹资能力，偿债缺口达到上一年度一般公共预算收入的1/12以上（含），但不足1/6。

4.2.3 严重债务风险，是指以下任一情形：

（1）政府到期债务大面积逾期，逾期债务率超过50％以上。

（2）政府确定应承担的或有债务偿还责任超出本级政府筹资能力，偿债缺口达到上一年度一般公共预算收入的1/6以上（含）。

4.3 初级债务风险应急响应

4.3.1 市级政府初级债务风险响应。

市财政局将市本级初级债务风险情况向市政府报告，市政府授权市财政局启动债务风险响应措施：

（1）责成发生债务违约风险的有关单位主管部门立即成立债务风险处置工作小组，制定应急处置方案，报市政府批准后实施。应急处置方案主要内容应包括：

① 偿债应急措施：债务重组、调整债务单位的财务收支、调减投资计划、转让资产、追索债权等应急措施；

② 需要市政府及国资、发改、公安、法院等有关部门协调、支持事项；

③ 防范债权债务纠纷、企业资产被扣押措施；

④ 保密规定要求等。

（2）相关债务单位主管部门指导和督促债务单位化解债务风险，并将债务风险处置方案落实情况及时报送市政府。

（3）对于没有落实《广州市政府性债务化解工作调整方案》及各投融资企业化债方案、造成偿债资金不足的，责成有关责任部门立即采取行动，落实化债措施。

（4）有关单位筹资能力不足的，在保障基本运转和履职需要的前提下，适当调整市级主管部门的部门预算支出及扣减部门经费。

（5）市财政局会同主管部门指导督促有关单位化解债务风险。

4.3.2 区级政府初级债务风险响应。

（1）区政府应制定初级债务风险处置方案，排查违约债务情况和责任单位，通过动用偿债准备金、压缩一般性支出、处置可变现资产、调整投资计划等方式筹集还款资金偿还债务，或通过债务重组缓解偿债压力，立足自身化解初级债务风险。

（2）发生初级债务风险的区偿还到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可按程序申请由省、市财政先行代垫偿还。

（3）上级财政垫还到期政府债券的资金，通过年终结算扣回。

4.4 中级债务风险应急响应

4.4.1 市级政府中级债务风险响应。

除采用初级风险的应对措施外，还应采取以下措施应对风险：

（1）采取初级风险应对措施筹集资金不足偿还到期债务的，可动用防范化解金融风险准备金、国际金融组织和外国政府贷款还贷准备金等偿债准备金代垫偿还到期政府性债务；上述准备金不足偿还的，可动用预算稳定调节金偿还到期政府性债务。使用市财政代垫资金的有关单位，应提出可行的资金限期归垫计划，并出具归垫承诺。代垫资金通过扣减以后年度部门预算或部门自筹资金解决。

（2）确需上级支持帮助的，市财政局代拟请示文件，内容包括债务风险情况、市政府已采取的应急措施、需要省政府帮助解决事项等，由市政府上报省政府。

（3）及时将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省政府。

（4）有关债务单位在到期债务全部消化之前，除国家另有规定的项目外，不得新增举借任何债务。

4.4.2 区级政府中级债务风险响应。

各级政府除采取初级风险应对措施外，还应采取以下升级应对措施：

（1）区政府将债务风险情况和应急处置方案专题向市政府报告。

（2）区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口、且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可向市政府申请救助，包括说明债务风险情况、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项等。

（3）市财政局会同有关部门对区政府救助申请提出审核意见，报市政府批准后实施。

（4）市财政局应扣减发生中级债务风险地区的新增发行地方政府债券规模。

（5）市财政局督促区政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。

（6）区政府应及时将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府。

4.5 严重债务风险应急响应

4.5.1 市级政府严重债务风险响应。

除采用初级、中级风险的应对措施外，还应采取以下应急处置措施应对风险：

（1）市政府成立债务风险处置领导小组，组织协调有关部门迅速采取应急措施。

（2）市财政局会同有关部门将债务风险详细情况专题向市政府债务风险处置领导小组报告，并提出风险应急处置方案，呈报市政府批准后实施。

（3）市财政局调整市本级预算支出结构，压减地方建设项目支出等非刚性支出，统筹财力优先偿还到期债务。预算调整方案经市政府同意后，报市人大常委会批准。

（4）在到期债务全部消化之前，暂停有关债务单位及主管部门有关表彰评比资格。

（5）启动债务风险责任追究机制。

4.5.2 区级政府严重债务风险响应。

各区政府除采取初级、中级风险应对措施外，还应采取以下措施：

（1）区政府成立债务风险处置领导小组，组织协调有关部门迅速采取应急措施。

（2）区政府对到期债务进行全面清理，区分轻重缓急，分类提出可行的消化措施。

（3）区政府与市财政局建立债务风险处置信息定期报告机制，如有重大情况必须立即报告。

（4）区政府调整预算支出结构，压减地方建设项目支出等非刚性支出，统筹财力优先偿还到期债务。

（5）区政府启动债务风险责任追究机制。

（6）暂停严重债务风险区申请新增政府债券的资格，直至风险级别下降至严重级以下再予恢复。

（7）对影响社会稳定或财政金融安全、需紧急偿还的地方政府债务，市财政局可报请市政府同意后，对有关区实施财政扣款强制归还。

4.6 全市性债务风险响应

全市性债务风险，指按照全市政府性债务汇总数据计算，达到42规定相应级别的债务风险；同时，超过1/3的区级政府发生相应级别的债务风险。各级政府除按照43—45条的规定采取应急响应措施外，还应采取以下协调响应措施：

4.6.1 发生全市性初级债务风险的，市财政局应向有关区财政部门发出初级债务风险提示。

4.6.2 发生全市性中级债务风险的，市财政局应汇总有关情况向市政府报告，经市政府授权责成有关区政府限期将债务风险等级降至初级或以下。

4.6.3 发生全市性严重债务风险的，由市政府成立债务风险处置领导小组，统筹协调有关部门和区政府，制定债务风险处置总体方案，并明确责任分工，建立督查机制，迅速将债务风险等级降至中级或以下。

4.7 信息发布

坚持及时、客观、真实、全面的原则，按照信息公开管理规定，发布地方政府性债务风险有关信息，减少公众不必要的恐慌和社会舆情的负面影响。

4.8 应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制，经财政部门评估风险等级下降直至解除，经同级政府同意，终止相应的应急措施。

5 后期处置

5.1 责任追究

5.1.1 违法违规责任范围。

（1）违反《中华人民共和国预算法》等法律规定的行为：

① 本级政府超过上级政府批准的限额举借债务；

② 政府和部门、单位通过发行地方政府债券以外的方式举借债务；

③ 举借债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

④ 政府和部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

⑤ 债务资金用于经常性支出；

⑥ 增加举借债务未列入调整预算报本级人大常委会批准；

⑦ 未按规定对举借债务的情况和事项作出说明、并在本级人大批准后20日内向社会公开；

⑧ 其他违反法律规定的行为。

（2）违反国家、省、市关于债务举借和管理的有关政策规定的行为：

① 通过企事业单位举借政府债务；

② 在预算之外违法违规举借债务；

③ 公益二、三类事业单位未经政府批准举借债务；

④ 挪用债务资金或改变债务资金既定用途；

⑤ 违规干预金融机构正常活动或强制金融机构提供政府性融资；

⑥ 恶意逃废债务；

⑦ 债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

⑧ 其他有关违规行为。

5.1.2 追究机制响应。

发生严重债务风险的地区，本级政府应在风险解除后立即启动债务风险责任追究机制，对相关责任人员进行行政问责和追究法律责任。

5.1.3 责任追究程序。

（1）发生严重债务风险的地区应进行风险责任调查，分析查找风险产生的原因、过程、危害和责任。

（2）各级财政部门会同监察等监管部门以及有关债务单位开展责任调查，对照法律和法规规定，对债务风险责任进行定性分析，形成债务风险责任调查报告，报同级政府审定。

（3）区政府应将债务风险责任调查报告报送市政府。市政府应组织财政、监察等监管部门会同有关区政府对债务风险责任核实认定。

（4）有关各级政府根据责任认定情况，对按照行政问责规定应予以行政处分的相关责任单位和人员给予处分；对涉嫌犯罪行为的相关人员，移交司法机关进行处理。

5.2 评估分析

债务风险应急处置结束后，有关各级政府和财政部门要对风险发生原因、应急响应过程、应急措施的效果，以及对今后债务管理的持续影响等情况进行综合评估和分析。

6 应急保障

6.1 人力保障

各地要加强政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置等业务能力。启动应急响应的地方政府，各有关部门应安排人员负责落实有关工作。

6.2 资源保障

发生地方政府性债务风险的本级政府，要统筹财政资金、政府资产、政府债权等可偿债资源，为偿还到期债务提供必要保障。

6.3 通信保障

启动应急响应的地方政府，应保持应急指挥联络畅通，有关部门应指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.4 安全保障

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对不宜公开的信息要加强管理，严格控制知悉范围。

7 附则

7.1 预案管理和更新

本预案由广州市人民政府组织修订，市财政局负责解释。根据国家政策变化和实际需要，适时对本预案进行更新完善。

各区政府应根据本预案并结合当地实际情况，制定本区政府性债务风险应急预案或实施细则，报市财政局备案。

7.2 预案的实施

本预案自发布之日起实施。

广州市人民政府办公厅秘书处 2016年8月10日印发