《广州市生态保护补偿办法（试行）》政策解读　　　一、政策制定背景及必要性　　党中央、国务院高度重视生态保护补偿工作。党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设和环境保护提出一系列新理念新思想新战略，做出“绿水青山就是金山银山”的重要论述，强调要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。2017年10月18日习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上向大会作的报告中指出：“坚持人与自然和谐共生”，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”，并将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一。　　《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(粤府办〔2016〕135号)要求：“到2020年，实现森林、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖”。广州市在森林、耕地方面积累了相对成熟的经验，在其他领域尚未建立生态保护补偿机制。虽然广州市在《广州市人民政府关于印发广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016—2020年)》(穗府〔2016〕6号)、《广州市环境保护第十三个五年规划》(穗府办〔2016〕26号)、《广州市城市环境总体规划(2014—2030年)》(穗府〔2017〕5号)等文件中对建立生态保护补偿机制的领域、途径等做出要求，零散在各个文件中的规定缺乏系统性和可操作性。另外，生态保护补偿管理体制涉及面广，既有综合性的管理部门，例如发改、财政、环保等，又有专项生态保护补偿的管理部门，例如林业与园林、农业、水务、国土等，各部门之间缺乏整体协调，要推进做好全市各领域生态保护补偿工作，需要建立广州市生态保护补偿规范性文件，从补偿的主体、对象、资金分配、资金筹集、补偿方式、职责分工、评估考核等生态保护补偿的全过程明确规定，规范本市生态保护补偿工作的有效实施。　　为贯彻落实党中央、国务院以及广东省对生态保护补偿工作的部署与安排，2018年，广州市人民政府将制定出台《广州市生态保护补偿办法》列入工作计划，广州市财政局和市环保局牵头起草了《广州市生态保护补偿办法(试行)》(以下简称《办法》)。　　二、主要内容　　《办法》正文一共七章，从生态保护补偿的全过程明确了广州市推进生态保护补偿工作的各项任务。　　第一章，总则，从立法目的、适用范围、法律定义、基本原则、工作机制等方面明确了《办法》的定位。　　第二章，补偿对象与标准，列出满足补偿条件的具体要求，界定生态保护红线、流域、生态公益林、基本农田等生态保护补偿类型中涉及的补偿范围与对象，并明确范围管理的工作程序。设计生态保护补偿标准计算公式，综合考虑生态保护红线面积、跨界断面水质、生态环境保护投入、财政保障能力以及保护效果考核结果等因素，从生态保护红线、流域水环境等方面，建立公平公正的生态保护补偿资金分配机制。　　第三章，补偿资金，明确广州市、区财政筹集方案，规范财政资金使用范围，明确财政资金的统一安排与拨付、专项管理等制度，确保生态保护补偿资金的规范化和透明化。　　第四章，补偿程序，明确不同生态保护补偿对象实施补偿的程序，界定相关部门及各级政府在审核补偿项目中的职责。　　第五章，补偿方式拓展，为深入贯彻落实国家、广东省对生态保护补偿的要求，完善转移支付制度，今后多渠道拓宽资金来源，建立健全广州市生态保护补偿资金投入机制。探索横向生态保护补偿，鼓励市场补偿，形成多元化补偿方式。　　第六章，管理与监督，明确各部门在生态保护补偿工作中的职责分工，以生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任。完善信息公开和公众参与制度，开展生态保护补偿评估考核，保障《办法》的完整性和可操作性。　　第七章，附则，明确《办法》的施行时间。　　三、需要说明的几个问题　　(一)关于采用“生态保护补偿”概念的说明。　　2005年以来，中央有关文件大多采用“生态补偿”的提法。2014年12月，新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条提出“国家建立、健全生态保护补偿制度”，之后国家陆续发布的一系列文件均出现过“生态补偿”和“生态保护补偿”，为确保《办法》的制定具有上位法依据，《办法》中采用“生态保护补偿”的概念。　　(二)《办法》与已有政策的衔接问题。　　在生态保护补偿方面，广州市在生态公益林、基本农田等领域积累了相对成熟的经验。2009年广州市人民政府印发了《广州市生态公益林经济补偿办法》(穗府办〔2009〕8号)，2015年对该文件进行了修订。2017年4月，广州市第十四届人民代表大会常务委员会第五十八次会议审议通过了《广州市生态公益林条例》(修订)，明确规定了生态公益林经济补偿制度。2014年，广州市国土房管局、市财政局、市农业局联合印发了《广州市基本农田保护补贴实施办法》(穗国房字〔2014〕845号)，正式启动了基本农田生态保护补偿。这些政策都已在广州市实施多年并取得了较好的成效，因此，《办法》明确已经纳入本市其他生态保护补偿范围的项目，从其规定。　　(三)关于生态保护补偿主体与对象的界定。　　关于生态保护补偿主体，新《环境保护法》明确提出“有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿”，按照事权与支出责任相匹配的原则，广州市、区人民政府承担生态保护补偿的责任。按照“谁受益谁补偿”的原则，从生态环境保护中受益的政府、企业事业单位和其他生产经营者、公民均应承担生态保护补偿责任。　　关于生态保护补偿对象，根据《广州市人民政府关于印发广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016—2020年)》(穗府〔2016〕6号)“加大北部生态地区及其他生态保育区、水源地保护区域的转移支付力度”以及《广州市环境保护第十三个五年规划》(穗府办〔2016〕26号)“建立流域生态补偿与污染赔偿双向机制，实施跨界河流交接断面水质达标考核”的要求，《办法》在制定过程中，从生态保护红线、流域、生态公益林、基本农田等领域考虑生态保护补偿。根据《广州市城市环境总体规划(2014—2030年)》(穗府〔2017〕5号)中生态保护红线划定情况，生态保护红线生态保护补偿将解决北部生态地区及其他生态保育区、水源地保护区的生态保护补偿问题，流域生态保护补偿将侧重开展基于水质目标考核的双向补偿问题。因此，对本市行政区域内因承担生态保护红线、流域、生态公益林、基本农田等领域生态保护责任和提供生态服务而经济发展受到约束的有关单位、组织和个人给予补偿。　　《办法》主要解决市区两级政府事权与财权分配的问题，具体的分项生态保护补偿标准和政策由事权部门或者各区政府自行制定。　　(四)关于生态保护补偿资金的分配问题。　　生态保护补偿标准是在广州市域范围内就生态保护红线、流域水环境等领域对市辖区进行补偿资金核算及分配的依据。　　根据《广州市人民政府关于印发广州市城市环境总体规划(2014—2030年)的通知(穗府〔2017〕5号)》划定的生态保护红线中生态用地类型，《办法》对生态保护红线补偿资金一方面基于各生态用地类型和区财政保障能力核算基本补偿资金，另一方面根据保护效果考核分数调整补偿资金以确保激励性质。不同类型生态保护红线区域的补偿权重取值参考了《市政府关于印发<南京市生态保护补偿办法>的通知》(宁政规字〔2016〕12号)，相对于其他类型的生态保护红线区，风景名胜区核心景区、地质公园及其他生态保护红线区等由于人为活动较多、且有一定经营性收入，因此补偿权重取值略低于前者。　　流域水环境补偿资金主要以超标或达标程度以及水质指标补偿标准作为资金分配因素，向水质好于目标的区进行补偿，向水质未达标的区收取补偿资金，对连续达标的断面、饮用水源地进行激励性补偿。　　大气环境补偿资金一般是基于本考核季度的达标程度、本考核季度的同比改善程度、以及环境空气质量指标补偿标准来核算资金分配因素，同时对连续多个季度达标的区予以一定奖励。广州市暂不开展此项补偿工作，但考虑围绕该领域开始开展相关准备工作。　　(五)关于开展多元化生态保护补偿的问题。　　广州市在基本农田、生态公益林方面的生态保护补偿主要为经济性补偿，且补偿资金主要来自省、市、区三级财政等，补偿力度还远远不够。《办法》通过探索建立排污权交易、碳排放权交易等资源交易机制，拓宽社会捐助渠道等方式扩大资金筹集渠道，不断加大财政对生态环境保护的投资力度，充分调动政府、单位和个人保护生态环境的积极性，建立生态保护补偿资金稳定增长机制，促进经济社会全面协调可持续发展。此外，《办法》尝试从实物、政策、智力等角度逐步建立、健全多元化的生态保护补偿方式。　　2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确要求“推动地区间建立横向生态补偿制度”。随后，在2014年中央政府工作报告中，提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。 2016年发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》明确要求科学选择补偿方式，合理确定补偿标准，建立联防共治机制，签订补偿协议。此外，《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》中明确提出要“探索推进横向生态保护补偿”。广州市目前还没有开展横向生态保护补偿，因此，《办法》试图探索建立广州市内横向补偿机制，通过采取资金补助、产业转移、人才培训、园区共建等方式实施生态保护补偿。　　(六)关于对经济发展的影响。　　生态保护补偿能够协调和解决环境权与发展权之间的冲突，缓解环境保护与经济发展的矛盾，促进以环境保护为首要任务的欠发达地区的经济发展，生态保护补偿立法作为强制性的法律能够保障生态保护补偿的顺利和实施，因此，《办法》对推动区域经济协调发展具有重大意义。　　《办法》对生态保护补偿标准及方式的规范，有利于生态保护补偿的资金分配和生态保护补偿的落实。在充分衡量各辖区对生态环境保护的贡献制定的补偿标准，增强了补偿资金分配的公正性和合理性，其指导下的补偿资金拨付能够直接增加受偿区群众的收入，提高当地人民的生活水平。补偿方式的界定能够提高生态保护补偿实施的成效，如：对口支援等补偿方式能够改善当地的民生条件，项目扶持、技术扶持等补偿方式能够提高受偿区的经济发展能力。目前，广州市经济区域经济发展不平衡，从远郊(花都、从化、增城为代表)到近郊(以白云区、番禺区为代表)到中心城区(以越秀区、天河区为代表)，其经济发展水平由低到高且层次特征明显。生态保护补偿的实施能够有效打破这种经济格局，实现经济的协调发展。　　《办法》对生态环境保护行为的监督与环境改善状况的评估，有利于促进广州市经济发展方式转变及产业结构调整，即淘汰产能较低的产业，大力发展科技含量较高、污染排放较低的新兴产业，积极发展都市农业等特色产业，有效突破资源环境瓶颈制约，实现经济的绿色发展、循环发展和低碳发展。　　综上所述，《办法》的发布与实施，能够在有效保障广州市生态建设、维护广州市生态环境持续发展的前提下，不断提高其经济发展的质量和效益，缩小从化、增城等远郊地区与越秀、天河等核心区的经济差距，实现广州市经济的快速发展、协调发展和持续发展。