广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知（依申请公开转主动公开）穗府办函〔2017〕251号广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知各区人民政府，市发展改革委、工业和信息化委、科技创新委、民政局、财政局、人力资源和社会保障局、卫生计生委，各公立医疗机构：《广州市推进医疗联合体建设和发展实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。实施中遇到的问题，请径向市卫生计生委反映。广州市人民政府办公厅2017年10月16日广州市推进医疗联合体建设和发展实施方案为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（粤府办〔2017〕49号）和《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见》（粤办〔2017〕2号），按照我市深化医药卫生体制改革要求，推进医疗联合体（以下简称医联体）建设工作，结合我市实际，制定本方案。一、总体要求（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国卫生与健康大会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和对广东工作“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”重要批示精神，围绕扎实推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，立足我市经济社会和卫生与健康事业发展实际，以建立现代医院制度为抓手，以科学规划各类医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。（二）基本原则。政府主导，统筹规划。以行政区划为重点，以区级人民政府为主导，以有利于建立分级诊疗制度，满足群众健康需求为目标，根据区域医疗资源结构布局实际情况，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排辖区内医疗机构组建多种形式的医联体。坚持公益，改革体制。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，深化医保支付方式改革，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。资源整合，提升能力。区级公立医院和基层医疗卫生机构要全面进行资源整合，实现规模化运营，建立纵横结合的医疗卫生服务共同体（以下简称医共体），优化服务形式，创新服务模式，提高医疗服务体系整体能力与绩效，全面实施家庭医生式签约服务。在组建医共体的基础上，与三级医疗机构建立双向转诊绿色通道，做好居民健康“守门人”，并与三级医疗机构建立资源共享、人才培养等协作机制，满足群众“家门口看专家”需求。便民惠民，群众受益。推进慢性病预防、治疗、健康管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，逐步实现医疗质量同质化管理，引导群众基层首诊，改变就医习惯，逐步解决“看病难，看病贵”问题，方便群众就近就医，减轻疾病负担，增强群众获得感。突出重点，稳步实施。坚持目标导向和问题导向相结合，以建立医共体为抓手，以整体提升基层服务能力和建立合理诊疗秩序为重点，逐步建立起长效管理机制，构建可及可持续的医联体为特征的医疗卫生服务新体系。（三）工作目标。2017年下半年，出台我市医联体制度体系建设配套文件，全面启动医共体、医疗集团、专科联盟等多种形式的医联体试点，10月底前，全市所有三级公立医院都要启动医联体建设工作。2017年底，各区要建立1—2个机制完善、具有成效的医联体。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，引导医联体内部形成科学的分工协作机制和双向转诊机制。鼓励民营医疗机构自愿组建医联体，或就近加入公立医疗机构牵头组建的医联体。到2020年，全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系，全市所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体，并逐步推进现代医院管理制度，整体提升基层医疗卫生机构服务能力水平，全面提高服务效率与效益，保障服务质量与安全，全面建成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。二、主要任务（一）在各区建设医共体。2017年底前，天河、花都、番禺、南沙、从化、增城区先行开展医共体建设。由区统一规划，每个区设置若干个医共体，每个医共体以1—2家区级医院牵头，整合一定数量的基层医疗卫生机构，采用集约式一体化管理模式，覆盖30万—70万人口。充分发挥区级医院的城乡纽带作用和区域龙头作用，形成区、镇（街）、村（社区）三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的区域医疗服务体系。医共体内组建跨专业的医疗卫生健康服务团队，与居民签订卫生健康基本医疗服务一体化协议（包括家庭医生签约服务、广州市社会医疗保险普通门诊基层定点医疗机构医疗服务），优化公共卫生健康管理服务模式，建立共享型区域卫生信息和健康大数据平台，形成服务、责任、利益和管理的共同体，为居民提供全方位全生命周期卫生健康服务。医共体与一家或多家三甲医院建立协作关系，形成与医共体有机结合的医疗集团。到2018年底，逐步在全市各区推广医共体建设。（各区政府牵头，市卫生计生委、人力资源和社会保障局配合）（二）探索建立医疗集团。总结和完善医联体前期试点工作，中心城区继续探索以广州地区三级公立医院或者业务能力较强的医院为龙头，以1—2间区属医院为骨干，联合若干社区卫生服务机构、护理院和专业康复机构等，组建以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作的医疗集团。鼓励龙头医院向托管的区级医院和基层医疗卫生机构派驻管理团队和专家团队，形成资源共享、分工协作的管理模式。鼓励在医疗集团内部推广深圳罗湖医院集团“以基层为重点，以健康为中心，以医保基金总额管理、结余奖励为核心”的管理模式。鼓励将城区资源密集、功能近似的部分二级医疗机构逐步转型成为长期护理机构、养老机构，并与周边三级医疗机构形成急慢病分治的转诊服务模式。（市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局、各区政府配合）（三）组建专科联盟。充分发挥部属、省属、市属、医药院校附属和部队医院在临床专科教学、科研和诊治等方面的带动作用，通过推广诊疗规范、加强专科培训、整合诊疗资源等方式，带动区域内各级医疗机构纵横双轴形成合力，建成医疗资源集约、高效利用、互联互通的专科疾病诊疗体系或专科联盟，进一步提高我市专科疾病预防、筛查、诊断、治疗水平，实现常见病、多发病救治能力和健康管理水平的全面提升。（市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局、发展改革委配合）（四）发展远程医疗协作网。大力发展面向基层、边远和欠发达地区的远程医疗服务体系建设，鼓励二、三级医疗机构向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训和手术示范、远程教学等服务。逐步建立新型互联网诊疗、教学、培训一体的模式，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。（市卫生计生委牵头，各区政府配合）（五）其他。在已建立的对口支援关系基础上，通过托管二级以下医院和基层医疗卫生机构等多种形式组建医联体，鼓励三级公立医院向二级以下医院和基层医疗卫生机构派驻管理团队和专家团队，重点帮扶提升基层医疗服务能力和水平。鼓励支持市内三级公立医院及业务能力较强的专科医院，跨区域与县级医院组建医疗集团或建立合作关系，辐射带动区域医疗服务能力提升。（市卫生计生委牵头）三、完善医疗联合体内部分工协作机制（一）完善组织管理和协作机制。制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度。鼓励医联体探索在医院层面成立理事会。（市卫生计生委牵头）（二）建立责任共担和利益共享机制。对医联体内部因双向转诊等互有参与业务产生的业务收入、医保支付费用的结余部分，探索实行按一定比例在牵头单位和成员单位之间进行分配。因管理不善等原因造成的亏损，由医联体牵头单位和成员单位共同分担。（市卫生计生委牵头，市财政局、人力资源和社会保障局，各区政府配合）（三）进一步落实医疗机构功能定位。三级医疗机构要逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，基层医疗卫生及专业康复、护理等机构为诊断明确、病情稳定的患者提供治疗、康复、护理等服务。通过签约服务，畅通医联体内部转诊机制，二级以上医疗机构要为医联体内上转的患者优先安排检查检验、设立住院绿色通道等服务，基层医疗机构要重点畅通诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者的下转通道。到2017年底，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达到65％以上，居民两周患病首选基层医疗机构的比例达到70％以上，区域内就诊率提高到90％左右。扎实推进家庭医生签约服务，到2017年底，家庭医生签约服务覆盖率达到30％以上，重点人群签约服务覆盖率达到60％以上；到2020年，力争将签约服务扩大到全人群。（市卫生计生委牵头，各区政府配合）四、促进医联体内部优质医疗资源上下贯通（一）促进人力资源有序流动。医联体内统一调配资源，统筹薪酬分配。三级公立医院或业务较强的大型医院要通过建设发展医院集团主动将优秀医务人员和优质医疗资源下沉到基层医疗卫生机构。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构主动派出专业技术和管理人才，主动为基层医疗卫生机构提供进修学习机会。在编制隶属关系不变的前提下，探索推进人才区管镇（街）用、镇（街）管村（社区）用，建立人才柔性流动机制，推进合同制、聘用制。（市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局、各区政府配合）（二）推动信息互联互通。推动广州地区全部二、三级医院和基层医疗卫生机构接入广州市全民健康信息平台，利用区域影像和检验中心、转诊会诊、自助挂号和缴费、远程医疗、分级诊疗、家庭医生签约等信息化应用，便捷开展医联体协同服务。医联体要加大专项投入，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和诊疗服务信息的互联互通。到2017年底，二、三级医疗机构和80％以上的乡镇卫生院、社区卫生服务中心通过广州市全民健康信息平台实现互联互通。探索制定远程医疗服务诊疗规范以及收费政策，条件成熟时研究纳入医保支付范围。（市卫生计生委牵头，市发展改革委、人力资源和社会保障局，各区政府配合）（三）实现区域资源共享。依托医联体内牵头单位的影像、检验、病理、心电诊断等优势资源，建立区域医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，实现医联体内服务供给一体化、医疗质量管理同质化和检查检验结果互认。鼓励探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医疗联合体内处方流动、药品共享与配送机制。（市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局配合）五、保障政策（一）进一步落实政府办医主体责任。全市各级政府要落实公立医院的办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。按照分级管理原则，各医联体牵头医院要分别向主管卫生计生部门、医联体内基层医疗机构所在区卫生计生局履行报备手续。（市卫生计生委牵头，各区政府、市财政局配合）（二）进一步发挥医保经济杠杆作用。加大不同级别医疗机构住院起付线和基金支付比例差距，在医联体内按规定转诊的病人按照连续的诊疗过程累计计算起付线，符合条件的日间手术和日间化疗按规定纳入医保支付范围。在医保年度考核和总额控制基础上，探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式。（市人力资源和社会保障局牵头，市卫生计生委、财政局，各区政府配合）（三）完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。允许将收支结余的部分资金按规定用于奖励性分配。完善激励机制，三级医院医务人员晋升副高以上职称时，将其在医联体内基层医疗机构的工作时间纳入基层工作经历，作为医联体内医务人员职称职务晋升的条件之一。（市人力资源和社会保障局牵头，市卫生计生委、财政局，各区政府配合）（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。医联体建设任务与分级诊疗制度建设一并纳入市深化医药卫生体制改革工作检查考核。（市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局配合）六、组织实施（一）加强组织领导。各区、各有关单位要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医药卫生体制改革的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套措施，确保工作顺利开展。2017年10月底前，各区要出台推进医联体建设的工作方案，加强管理，有序推进医联体建设和发展，着力提升基层医疗服务能力。（二）明确职责分工。各有关单位要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生行政部门要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。发展改革部门要完善医药价格政策。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。（三）加强督查评估。市卫生计生委会同各有关单位制定医疗联合体效果评估机制和绩效考核办法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。（四）强化宣传培训。开展全市医疗机构管理人员和医务人员的政策培训。围绕全市综合医改工作，发挥公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成分级诊疗就医格局。