【政策解读】《广州市人民政府办公厅印发关于进一步加强和改进耕地保护、严格耕地用途管制实施意见的通知》　　一、制定背景　　2020年，国务院办公厅先后印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），强调对耕地实行特殊保护和用途管制。　　2021年6月，广东省人民政府印发《关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》（粤府函〔2021〕130号），进一步加强耕地保护监督，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，规范耕地占补平衡，严守耕地红线，保障粮食安全。　　2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），明确提出实行耕地年度“进出平衡”。　　2022年5月，广东省自然资源厅、广东省农业农村厅、广东省林业局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（粤自然资函〔2022〕434号），明确了广东省严格耕地用途管制要求，并对广东省实行耕地年度“进出平衡”进一步细化明确。　　为进一步加强和改进广州市耕地保护工作、落实严格耕地用途管制要求，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，广州市在全面贯彻落实国家、省文件精神基础上，立足本地实际，制定了《关于进一步加强和改进耕地保护、严格耕地用途管制的实施意见》，从加强规划引领和管控、严格落实永久基本农田特殊保护制度、改进和规范建设占用耕地“占补平衡”、实行一般耕地的年度“进出平衡”、健全耕地保护长效机制等五方面提出二十条措施。　　二、主要内容　　（一）加强规划引领和管控，严格落实耕地保护任务。　　1.加强规划源头管控　　各级各类国土空间规划编制应当突出严格保护耕地导向。市级、区级国土空间总体规划落实耕地保有量、永久基本农田保护任务，详细规划、专项规划编制严控各类建设占用耕地。　　2.积极推进耕地补充恢复　　各区应当明确耕地恢复、耕地补充的实施路径，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升，严格落实耕地和永久基本农田保护目标。　　（二）坚守红线，严格落实永久基本农田特殊保护制度。　　3.落实永久基本农田特殊用途管制　　粮食生产功能区要严格用于粮食生产；高标准农田原则上全部用于粮食生产；永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障稻谷、玉米和薯类等粮食作物种植。　　已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业、挖塘养殖水产。　　4.严格非农建设占用永久基本农田补划　　能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应当在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。　　各区应当在永久基本农田之外的优质耕地中，划定永久基本农田储备区并上图入库。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划，储备区中难以补足的，在各区行政区域内其他优质耕地中补划。　　5.规范农田建设占用永久基本农田补划　　土地整理复垦开发、高标准农田建设等项目因开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设，涉及少量占用和优化永久基本农田布局的，原则上应当在项目区内予以补足;确实难以补足的，各区统筹在本区行政区域范围内落实补划任务。　　（三）坚决遏制耕地“非农化”，改进和规范建设占用耕地“占补平衡”。　　6.严格控制各类建设占用耕地　　各类建设项目选址阶段应当充分论证，严控城乡建设和生态建设占用耕地。　　交通、水利等工程建设用地范围内的绿化用地及人造湿地公园、水利景观等挖田造湖、造景类项目用地，应当办理用地审批、规划许可手续。　　各类建设占用耕地的，按照“谁占用、谁剥离”的原则实施耕作层剥离再利用。　　7.本地开垦和易地购买结合，拓宽补充耕地来源　　加强开展垦造水田、高标准农田建设等补充耕地工作，增加耕地数量、提升耕地质量，落实补充耕地任务。　　各区通过广东省补充耕地指标网上交易平台购买补充耕地指标。各区持有的补充耕地指标应当首先落实本行政区域内建设项目耕地占补平衡，并重点保障省、市级以上重大建设项目。　　8.明确一般补充耕地指标使用规则　　一般补充耕地指标的使用，以区级自筹为主，市级统筹调剂为辅。　　市土地开发中心收储用地项目、列入广东省农业农村厅公布的省级现代农业产业园名单的项目、村基础设施和公共服务设施项目、农村村民住宅（不含建设项目安置区），以及经市人民政府、市土地管理委员会等议事平台批准支持的国家、省、市重点建设项目可直接使用市本级一般补充耕地指标。　　各区在补充耕地指标不足，且涉及紧急项目用地报批时，可以个案形式向市规划和自然资源局申请统筹调剂使用市本级一般补充耕地指标并签订《委托落实耕地占补平衡协议书》。　　9.规范建设占用耕地占补平衡　　除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外，一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。　　经同意以承诺方式落实耕地占补平衡的，必须按期兑现承诺，到期未兑现承诺的，直接从补充耕地储备库中扣减。　　10.强化补充耕地后期种植管护　　区人民政府应当制定补充耕地项目后期管护实施方案，明确管护职责、措施、标准及期限等要求，压实镇街、村及土地承包经营者的管护责任。加强对高标准农田、垦造水田等补充耕地项目的后期种植管护的指导和监督；将高标准农田、垦造水田等补充耕地项目优先划入永久基本农田储备区、粮食生产功能区、安排用于落实本区粮食播种面积。　　各区应当统筹垦造水田、高标准农田项目垦造成本（即项目投资预算资金）、用于农业农村的土地出让收入、补充耕地指标调剂收益等资金，按照规定保障后期管护费用。　　（四）严格管控耕地“非粮化”，实行一般耕地的年度“进出平衡”。　　11.严格管控一般耕地转为其他农用地　　一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。禁止闲置、撂荒耕地。　　不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；对位于主河槽内、洪水上滩频繁（5年一遇洪水位以下）、水库征地线以下的不稳定耕地，应当有序退出。　　12.编制年度耕地“进出平衡”总体方案　　各区应当根据本级人民政府承担的耕地保有量目标任务，组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。　　年度耕地“进出平衡”总体方案内容包括：　　（1）耕地“转入”情况分析：统筹年度内农用土地整治、高标准农田建设、农业设施建设用地到期恢复、农业结构调整等工作，确定年度内能“转入”的长期稳定利用耕地；　　（2）耕地“转出”需求分析：包括入库规模和预估规模。入库规模为前期收集的拟将耕地“转出”且占用耕地规模和位置明确的、可直接上图入库的具体项目耕地“转出”需求；预估规模为入库规模外的其他可能导致年度国土变更调查现状耕地减少的规模。　　（3）按照“以进定出”原则进行耕地“进出平衡”分析，统筹确定本年度耕地“转入”“转出”规模，并明确实施项目的名称、规模、位置、时序等。　　（4）充分考虑其他影响本年度耕地变化的因素，对本行政区域耕地“总量平衡”进行分析。如造成耕地保有量缺口的，应当在方案中相应增加耕地“转入”规模，或者压减耕地“转出”规模。　　13.耕地“进出平衡”总体方案备案及实施监管　　年度耕地“进出平衡”总体方案经区人民政府批准后，报市级规划和自然资源、农业农村和林业主管部门备案。　　市每年将根据年度国土变更调查结果对各区耕地“进出平衡”进行检查，并将检查结果纳入耕地保护责任目标考核。　　14.耕地“转出”实施要求　　对已纳入年度耕地“进出平衡”总体方案中耕地“转出”入库规模的项目，位置、规模未发生变化的，视同符合耕地“进出平衡”要求，无需报区人民政府同意即可按照项目原有程序实施。　　对申请使用年度耕地“进出平衡”总体方案中耕地“转出”预估规模的新增项目，由镇人民政府（街道办事处）指导开展申报一般耕地“进出平衡”工作：镇人民政府（街道办事处）提出落实耕地“进出平衡”初审意见并征求、汇总区相关职能部门意见后，提出项目“转出”耕地的审核意见。拟同意的，由镇人民政府（街道办事处）报区人民政府审定纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施；不同意的，由镇人民政府（街道办事处）回复项目申请人。　　15.耕地“转入”实施要求　　可“转入”耕地的地类包括林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地（含即可恢复、工程恢复地类），农业设施建设用地，临时用地、违法违规占用耕地形成的历史遗留建设用地及其他符合要求的地类。　　“转入”的耕地经验收后，应当及时将地类变化情况纳入年度国土变更调查，地类认定以年度国土变更调查为准。　　16.严格设施农业用地选址　　设施农业用地选址应当在用地规模标准符合要求的前提下，尽量避让一般耕地。确需使用的，应报区人民政府批准纳入年度耕地“进出平衡”总体方案并由镇人民政府（街道办事处）备案后实施。区人民政府不同意纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的，严禁占用一般耕地开展设施农业用地建设。　　（五）严格执法，健全耕地保护长效机制。　　17.实行耕地保护党政同责　　党委和政府主要负责人是本行政区域耕地保护工作第一责任人。市委、市人民政府和各区区委、区人民政府签订耕地保护目标责任书，对耕地保有量、永久基本农田保护目标任务完成情况严格考核、一票否决、终身追责。建立以镇街为主体、以行政村为单元的耕地保护网格化监管机制，加强耕地日常巡查检查。　　18.加强动态监测监管，严肃处置违法违规占用耕地　　建立耕地卫片监督工作机制，定期开展耕地动态监测监管，加强耕地转为建设用地和其他农用地的双重用途管制，重点巡查耕地“非农化”“非粮化”及耕地撂荒、破坏情况。　　建立早发现、早制止、严查处的执法监督机制。分步分类处置“大棚房”以及农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题发生。　　19.稳妥处置耕地“非农化”“非粮化”问题　　2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕 24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当根据实际情况科学审慎实施，稳妥有序推进。未经批准改变一般耕地用途的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由各区人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。　　20.加强宣传引导，强化耕地保护激励约束机制　　加强耕地用途管制政策解读和宣传，深入乡镇、村社将耕地用途管制和耕地利用优先序要求传达到每家每户，广泛发动群众参与耕地“非农化”和“非粮化”行为监督。　　统筹安排财政资金用于耕地恢复工作；强化粮食种植导向和激励约束机制；完善耕地保护补偿机制，对耕地保护工作成效显著的区按照规定给予倾斜支持。