广州市基本农田保护补贴项目财政支出绩效评价简要报告（广东外语外贸大学）    一、评价概况     受广州市财政局委托，广东外语外贸大学对“广州市基本农田保护补贴项目”资金绩效进行了综合评价，形成评价报告。本项评价针对市、区财政2011～2013年安排的广州市基本农田保护补贴项目资金的使用绩效。项目的绩效目标是：2011-2013年，每年均完成广东省下达的基本农田保护任务，非农建设占用耕地指标突破率每年均为0，耕地占补平衡指标完成率每年均为100%，预算完成率和补贴发放面积覆盖率每年均为100%，享受农村社会养老保险和农村合作医疗覆盖率三年合计均达到95%，村内公示率和享受基本农田保护补贴资金人员满意度三年合计均达到95%以上。项目资金管理和监督的主体为广州市国土房管局。项目资金涉及61个镇街959个村。现场勘查的覆盖面是100%的区、49%的镇街、15%的村。     本项评价对市、区、镇街、村、村民这5级主体进行全方位考核，对市、区、镇街实施各有侧重点的指标体系书面评分，对镇街和村实施抽样现场勘查，对村和村民随机问卷调查。评价以现场核查的情况为准，根据现场核查情况和书面评审结果的差异调整书面评审分数，得到各区最终的绩效得分和绩效等级，进而得到该项资金综合绩效为77.6分，绩效等级为“中”。     二、项目绩效     一是耕地保有量、基本农田连续三年均超额完成省下达的考核任务。广东省下达的广州市耕地保有量考核任务，三年完成率分别为107.08%、106.01%、105.25%。广东省下达的广州市基本农田考核任务，三年完成率分别为102.08%、102.08%、101.32%。连续三年，非农建设占用耕地指标突破率均为0，耕地占补平衡指标完成率均为100%。三年获得省政府耕地保护责任目标履行情况考核综合考评三等奖3次、节约集约用地单项考评二等奖1次和三等奖1次。     二是提高了农村养老保险和农村合作医疗保障水平。《广州市基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定，资金优先用于补贴农村养老保险和农村合作医疗支出。对农村养老保险和合作医疗的补贴，在一定程度上改善了村民的福利待遇，也让村民增强了保护基本农田的意识。2010～2013年，广州市新型农村合作医疗农民参合率为99.88%、99.93%、99.98%、99.86%；个人缴费金额2013年比2010年增长24.42%，财政资助金额同期增长48.46%。广州城乡居民养老保险（农保）参保缴费人数2013年比2010年增长57.16%。     三是增加了农民收入。基本农田保护改善了农业生产条件，促进了农业产业化经营，增加了农民收入。2013年比2010年，粮食作物亩产增长1%，高于广东省同期的0.9%；农业产业化产值增长37%；农村居民人均纯收入增长49%。     四是社会效益较好。据问卷调查，96.3%的村民对基本农田保护补贴制度满意，92%的村认为政府采取相关措施后基本农田保护有效果，94%的村认为基本农田保护补贴对农村养老保险和合作医疗有帮助。     三、存在问题     一是补贴方式有待优化。《办法》规定，对已承包到户的基本农田，补贴对象为农户；对未承包到户的基本农田，补贴对象为村集体经济组织或者村民委员会。但在政策执行中，很多区补贴对象的确定存在困难，导致资金发放方式多样化。补贴范围较窄，部分现状优质耕地或水田因在土规中规划为建设用地，可能几年后才会开发建设，因不是基本农田没有享受补贴，使用效率和保护层次受到限制。     二是项目管理不够到位。部分镇村补贴资金的发放所用不是“广州市农村财务专用收据”，而是其他不规范的收据。部分村补贴资金的签收表中，村民姓名不是身份证名字，而是简名或化名。由于历史原因，有些区基本农田保护补贴资金的账户不尽规范，未能完全做到专账管理。部分镇村基本农田保护标志牌存在缺失毁损现象。据问卷调查，仅90%的村民认为所在村基本农田保护补贴的发放使用已经纳入村务公示，村内公示效果不够好。基本农田保护补贴的申请要经过多个部门的审核同意才能下拨，申请手续比较繁琐，审批、拨付流程长，层层下拨，资金拨付效率较低，未能全部及时到位。     三是宣传教育有待加强。据问卷调查，58%的村知道基本农田保护责任书中有违约责任条款，18%的村民对我市出台的基本农田保护补贴政策不太了解或根本没听说过，8%的村民认为没开展过宣传教育活动。     四是绩效定位不够准确。《办法》提出“更好地落实基本农田保护任务，建立基本农田保护的激励机制”的绩效总目标，项目单位没有据之设定可量化的年度绩效目标，也没有设定项目的绩效指标及其标准值。名为“广州市基本农田保护补贴”，却规定“先用于补贴社会养老保险和农村合作医疗制度费用支出”，这一规定有特定的政策出台背景，但与项目定位有所偏差。很多村为村民购买农村合作医疗后剩余的资金长期闲置，留待下一年使用，补贴资金未能得到有效利用。     四、若干建议     一是加强绩效长远规划，提高资金使用绩效。《全国土地整治规划（2011～2015年）》，对经济效益、社会效益和生态效益这三个方面分别提出了相应的指标要求，建议充分借鉴该规划，结合广州市的现实情况，制定绩效目标和标准值，使补贴资金的使用更具有方向性、准确性、长远规划性。积极探索责权相结合的耕地保护政策，加大耕地建设力度，完善耕地保护的社会监督和鼓励机制。将基本农田保护补贴资金的使用范围进一步扩大，农业政策险和基本农田相关的基础设施建设等等是应有之义，养老保险、医疗保险方面不妨继续加强。赋予村民更多的自主权，可召开村民代表大会民主决定在一定范围内自主使用，在增加村民福利的同时，获得村民的认可。     二是扩大农田保护补贴范围，严格规范补贴资金的发放。扩大基本农田保护补贴的范围，将基本农田保护补贴扩大到全部耕地，实施差别化保护。对承包到农户的，可由各镇街按照台账和发放明细表建立补贴账户提交到区财政局，由区财政局将补贴资金发放至镇街后，由镇街财政部门直接发放到相应农户，不再由村发放；对未承包到农户而是由村集体组织作为基本农田保护责任人的，由镇街财政部门直接发放到村集体组织专款专用账户；对补贴资金发放到农户确实存在困难的镇街，允许将补贴资金发放到村，由村统筹为村民用于规定的用途，但必须经过村民代表大会民主表决和严格的审批程序；甚至可以不经过镇街财政部门而是直接由区财政局把补贴资金发放到承担基本农田保护任务的农户和村集体组织。     三是加强项目管理，为项目实施保驾护航。要求所有镇村凡是财政资金的发放，必须使用“广州市农村财务专用收据”，坚决不能使用其他收据。要求村民重视补贴资金的签收，必须使用身份证上的名字。严格实施专款专帐管理。高度重视基本农田保护标志牌的设立工作，在开展专项检查中将其作为一项重点检查内容。补贴资金的发放使用必须纳入村内公示，可综合采取多种方式公示，甚至适当延长公示期，提高公示效果。简化补贴资金的审批流程，及时拨付，不管是村集体还是村民，都要设立银行账户，资金发放完全通过银行转账进行，切实以最少的成本提高补贴发放工作效率。     四是广泛宣传基本农田保护政策，促进项目顺利实施。多方式多渠道举办一些宣传教育活动。在各乡镇各村醒目位置和公路沿线刷写固定标语、悬挂横幅、张贴通告、出动宣传车、设立宣传点、散发传单等形式，多措并举，形成合力，广泛宣传。把基本农田保护政策、法规编排成群众喜闻乐见的文艺节目，深入镇村巡回演出，并结合有奖知识竞答，与群众形成互动，寓教于乐。把基本农田保护政策拍成视频短片，作为公益广告在电视、网络等媒体播出。