转发广州人大常委会关于广州市人民政府办理关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案实施方案的决议的通知　　广州市人民政府办公厅文件穗府办〔2003〕6号转发广州市人民代表大会常务委员会关于广州市人民政府办理关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案实施方案的决议的通知各区、县级市人民政府，市府直属各单位：市十一届人大常委会第三十八次会议审议通过了《广州市人民政府办理〈关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案〉的实施方案》，并作出了相应的决议。现转发给你们，请贯彻执行。广州市人民政府办公厅二○○三年二月二十一日广州市人民代表大会常务委员会关于广州市人民政府办理《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》实施方案的决议（2003年1月24日广州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过）广州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议，听取了市人民政府办理《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》实施方案（第48号、第50号和第53号）的报告。经过审议，同意这个实施方案。会议认为，"烂尾楼"属历史遗留问题，情况比较复杂，原因是多方面的。市人民政府要按照"一楼一策"的处理办法，采取切实有效的措施，加快推进整治"烂尾楼"的各项工作，积极、妥善地解决"烂尾楼"有关问题，依法保护各方面的利益，特别是被拆迁人的利益，盘活开发建设资源，搞好城市建设与管理。广州市人民政府办理关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案实施方案市十一届人大五次会议主席团决定，将市人大代表王则楚、钟棵枝、甘岫云等代表依法提出的《关于建议市政府尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》（第48号）、《清除"都市伤疤"，建设好大都市》（第50号）和《关于整治广州市"烂尾楼"刻不容缓的议案》（第53号）三个议案合并成《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》，交由市政府办理。市政府对此高度重视，立即布置和落实办理工作。主办单位和会办单位密切配合，共同努力，深入调查研究、查阅历史资料、广泛征求意见、反复讨论修改，形成了加快整治"烂尾楼"的议案实施方案。在认真听取市人大常委会意见的基础上，又对议案实施方案作了一些修改。经市政府常务会议讨论通过，现提请市人大常委会会议审议。一、办理《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》的情况整治"烂尾楼"是改善我市城市面貌，维护市场经济秩序的需要，是进一步巩固和发展"三年一中变"成果的重要内容。它涉及多方面的利益特别是被拆迁人利益，直接关系到我市的社会稳定和现代化建设。我市一直非常关注和重视"烂尾楼"问题，市人大《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》交办以后，市政府对此更加重视，加快了工作进程，要求有关部门和单位采取更加有力的措施，继续依法妥善处理这一问题。（一）明确主办单位和会办单位，确定工作思路。2002年4月29日，市政府召开工作会议，明确了《关于尽快制定整治"烂尾楼"办法的议案》的主办单位为市建委，会办单位为市国土房管局、规划局、市政府法制办等十多个部门，并邀请市中级人民法院、人民银行广州分行营管部协助办理。在明确各自职责任务的基础上，主、会办单位经过认真研究，提出了"积极面对历史和现状，保护各方面利益，特别是被拆迁人利益；摸清情况，一案一策；依法依章，切实可行"的工作思路，有组织、有计划、有步骤地推进了各项工作。（二）市政府成立了整治"烂尾楼"的组织实施机构。2002年8月，经市政府11届102次常务会议批准，成立了"广州市处置''烂尾楼''工作领导小组"，由李卓彬副市长担任组长，市政府办公厅、市建委、市国土房管局等十多个委、办、局为成员单位。领导小组下设办公室，负责具体收集、整理、汇总和研究相关的文件和资料，并提出解决"烂尾楼"问题的工作建议。同时，市政府还要求各区政府成立相应工作机构，协助市政府处理辖区内"烂尾楼"问题。（三）进一步全面调查我市"烂尾楼"的情况。在过去调查研究的基础上，市政府有关部门对全市1992-2001年批准实施拆迁的项目进行逐项排查。经过几个月的紧张工作，完成了对"烂尾楼"的全面调查，摸清了我市目前"烂尾楼"的基本情况，为今后依法推进项目的建设和依法处理提供了基础资料。根据调查统计，目前我市八个老城区范围内共有"烂尾楼"57宗，其中取得预售许可证的有43宗，有23宗已经结构封顶，有20宗被冻结查封；造成"烂尾楼"的主要原因是开发企业资金不足（详细情况请参阅附件）。（四）组织有关人员赴外地城市考察。2002年6月，议案办理领导小组组织了有关同志到北京市、天津市和海南省考察，了解他们处置"烂尾楼"的做法，查阅研究了外地有关处置"烂尾楼"问题的文件资料。同时，还专门向国家建设部住宅与房地产业司汇报了我市整治"烂尾楼"的情况，听取了他们的意见。通过这些工作，了解了情况，开拓了思路。（五）抓紧推进整治"烂尾楼"工作。在办理议案的同时，继续推进实施整治"烂尾楼"的各项措施。抓紧修改和草拟了与整治"烂尾楼"工作有关的法规规章，主要是房地产开发、闲置土地处理、拆迁管理、停缓建工程处理等方面。各有关部门总结了以往开展整治和预防"烂尾楼"工作的经验，采取强有力的措施，加大了监督管理的力度，从规范运作入手，防止出现新的"烂尾楼"，对一些已着手处理的"烂尾楼"，制定了针对性的措施，促使部分"烂尾楼"重新启动或依法转让。二、1996年以来我市整治"烂尾楼"的情况一直以来，市政府始终非常重视"烂尾楼"问题。尤其是1996年以来，采取了一系列整治和预防"烂尾楼"的具体政策和措施，积极处理"烂尾楼"问题，取得了一定成效。（一）制定有关法规规章，完善城市房屋拆迁管理的政策和制度。我市从1996年开始起草《广州市城市房屋拆迁管理条例》，1997年9月1日起施行，该法规调整了城市房屋拆迁中的各种关系，重点强化了保护被拆迁人利益的措施。1997年6月，市政府颁布了《广州市闲置土地处理办法》，是国内最早颁布这方面规章的城市之一。这一规章的颁布和实施，对我市解决和预防"烂尾楼"问题起了积极作用。根据市政府1998年9月批转执行的《关于进一步加强我市城市房屋拆迁管理工作有关问题的请示》（穗府〔1998〕75号）的要求，市拆迁管理部门建立落实了拆迁资金监控制度、拆迁跟踪检查制度，建立和健全了拆迁地块档案，有效防止了产生新的拆迁烂尾地块。（二）采取措施追讨临迁费，全面调查拆迁项目。针对"烂尾楼"导致被拆迁人补偿安置不能到位、拖欠临迁费问题，1996年以来，我市采取行政手段，通过登报告示、引导拆迁户诉诸法律追讨临迁费等途径，督促拆迁单位支付临迁费。同时，每年春节前，市政府有关部门都召开催付临迁费大会，要求欠费单位必须想方设法发放临迁费，使临迁户能安度佳节。到目前为止，共计催付临迁费7亿多元，在一定程度上缓解了"烂尾楼"造成的矛盾。1999年，我市对当时的拆迁地块进行了清理，通过实施"一地一策"的处理办法，二十多个地块的关系得到理顺。2001年，我市扩大清理范围，对1992年至2001年批准实施拆迁但没有按期完成拆迁工作的地块进行了调查，调查内容有地块的拆迁规模、目前的拆迁补偿安置状况、资金投入数量、用地手续、开发建设进度等情况，对每个项目进行了初步的收益分析，实施针对性措施，为整治"烂尾楼"提供了较全面的基础资料。（三）重点处理了矛盾较突出、影响较大的"烂尾楼"项目。对于这些"烂尾楼"项目，我市的主要措施是：依法理顺各方关系，收回土地使用权，结合实施城市规划重新调整使用。如为了保护南越王宫遗址，我市需迁建儿童公园，经比较分析，决定复建地点选在中建广场地块。市政府依法收回中建广场地块土地使用权后，总共投入3亿元用于儿童公园复建，其中包括解决中建广场地块遗留的补偿安置问题。另外如南油公司芳草街地块，市政府1999年无偿收回土地使用权后改作危改项目，享受危改项目优惠政策，目前项目已完工。盘福新街地块、状元坊地块等在收回土地使用权后，成功拍卖出让，由竞买人接手处理原"烂尾楼"项目的拆迁遗留问题，目前工作进展顺利。（四）加大协调和督办的力度，解决了一部分"烂尾楼"问题。主要的方式是：1.协调建设单位对已拆除房屋进行原状修复，安排拆迁户搬回。如：兴华公司恩宁路地块。2.会同建设单位上级主管部门协商解决办法，重点解决拆迁户的补偿安置问题，如荔湾区城市建设开发公司等开发建设的金花小区，曾拖欠临迁费12亿元，4100户拆迁户居无定所。荔湾区政府承担主管责任，组织力量首先建设回迁房安置被拆迁户。到目前为止，金花小区约3410被拆迁户已得到安置，690户正在解决中。3.按程序批准建设单位调整融资组合，使项目重新启动运作。4.依法调整项目规划设计条件，使项目能在目前的房地产市场条件下继续运作。5.通过法院理顺债权债务关系和确认债权债务责任人后，明确项目开发建设主体，推进项目开发。6.协助完善拍卖手续，加快"烂尾楼"项目的拍卖，使部分"烂尾楼"更换新的业主。（五）通过清理闲置土地，清理了一批未正常开发的项目。根据《广州市闲置土地处理办法》，市政府成立了市处理闲置土地领导小组（市收地会），开始依法对全市过期用地批文和闲置土地进行处置。处置重点是没有发生实质投入或投入很少的项目。至今，已开展了16批次的收地工作，全市注销过期用地批文和收回闲置土地共946宗、用地面积1844万平方米，其中原来八个老城区有931宗、1466万平方米。（六）依法调整国有建设用地审批程序，完善商品房预售管理，有效控制"烂尾楼"的产生。根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》和修订后的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，我市近期依法调整了国有建设用地审批程序，需先办理土地有偿使用手续、领取《建设用地批准书》后，再办理房屋拆迁手续，改变了过去拆迁手续在前的做法。今后建设单位在进行房屋拆迁等土地利用活动前，必须先缴纳土地出让金，由此提高了建设单位进入房地产市场的"门槛"，有利于减少"烂尾楼"的发生。我市一直认真贯彻实施省人大1998年颁布实施的《广东省商品房预售管理条例》，进一步完善了商品房预售管理制度，坚决实行商品房预售款监控制度，提高商品房预售的形象进度条件，加强商品房预售许可证的期限管理，有效防止了商品房开发项目新的"烂尾"。三、进一步加大整治"烂尾楼"力度的对策措施"烂尾楼"的产生由来已久，情况比较复杂，原因是多方面的。但从根本上说，是建设单位对项目未作深入的可行性研究、市场风险应变能力低和经营不善等自身因素造成的。根据我市加快现代化中心城市建设的要求，市政府已将解决和预防"烂尾楼"问题作为我市今后城市规划、建设和管理的一项重要工作，依法继续加快处理进程。开展这项工作的主要原则是：严格依法推进，按照市场经济规律运作；切实落实项目业主负责制，优先解决拆迁户的补偿安置问题；突出重点，分类处置，逐步消化。计划用三至五年的时间基本解决现有的"烂尾楼"问题，力争近两年取得突破性进展，重点抓好对群众利益和城市景观影响较大的"烂尾楼"的整治工作。具体措施是：（一）建立和完善处理"烂尾楼"的市场机制。"烂尾楼"问题应主要通过市场机制来处理消化。政府将进一步充分发挥市场机制的作用，努力完善国有土地使用权交易制度，促进和培育国有土地使用权二级市场的发展，为"烂尾楼"的依法转让提供更多渠道，实现资源的优化配置。对原建设单位无力开发建设但有开发价值的"烂尾楼"，可通过有形市场交易等方式，按规定程序调整土地使用单位，并确保接手单位必须先解决拆迁遗留问题，妥善补偿和安置被拆迁户。（二）对进入司法程序的"烂尾楼"的处理。对进入司法程序被法院查封的"烂尾楼"，政府各部门将坚持依法行政、依法办事，主动配合法院在处理"烂尾楼"过程中完善手续，加快司法途径解决的进度。对经由法院判决确认"烂尾楼"债权债务关系的，政府各部门要依据法院生效判决，抓紧办理相应手续，明确投资主体，推动项目实施。对可以或可能通过司法途径解决"烂尾楼"所引发纠纷的，将引导"烂尾楼"涉及各方通过法律程序解决纠纷，政府及有关部门将在各方面予以支持。同时，建议市人大督促法院加快此类案件的处理。（三）进一步完善整治"烂尾楼"工作的法规规章。根据近年来处理"烂尾楼"的实践和市人大代表议案提出的要求，继续执行以往行之有效的措施，同时根据实际情况进一步健全、完善有关法规规章，做到有法可依、有章可循、执法必严、违法必究。一是根据国务院颁布的有关法规和广州市近年来的实际情况，对1996年市政府颁布的《广州市房地产综合开发管理办法》和1997年市人大颁布的《广州市城市房屋拆迁管理条例》进行修订。《广州市房地产综合开发管理办法》修订为《广州市房地产开发办法》，《广州市城市房屋拆迁管理条例》修订为《广州市城市房屋拆迁管理办法》。目前修订稿已经市政府常务会议讨论通过，并已提交市人大审议。二是根据广州几年来的工作实践，对《广州市闲置土地处理办法》进行修改，更详细地明确闲置土地的认定标准、处置程序、收回闲置土地的补偿标准和补偿费用的支付方式等，使之更具可操作性。此项工作现正抓紧进行。（四）建立和完善整治"烂尾楼"的工作机制。市政府及各区、县级市和政府有关部门要从整治市容市貌和维护社会稳定出发，继续把处置"烂尾楼"问题作为重要工作，明确工作计划目标，明确层级责任，抓好重点和突破口。继续将整治"烂尾楼"列入城市建设管理考评内容，实行目标管理责任制，使这项工作有机构、有监督、有检查、有考评，确保整治"烂尾楼"的各项措施真正落到实处。（五）要求建设单位依法补齐有关手续。在处理"烂尾楼"的过程中，要严格按照程序办事。针对调查中发现"烂尾楼"存在项目手续不完善的问题，依据现行法律法规规章的规定，要求建设单位尽快补齐项目的各项手续，明确开发建设期限，以此为突破口，为进一步全面依法推进项目续建和依法处理"烂尾楼"项目打下坚实的基础。（六）对建设单位自身因素造成的"烂尾楼"的处理。对建设单位自身原因造成的"烂尾楼"，政府将加大监督管理力度，建立有效约束机制，促使"烂尾楼"续建。主要措施有：1.落实业主责任制。责成"烂尾楼"业主或投资人的上级主管部门负责妥善解决问题。存在"烂尾楼"的开发企业，不配合政府整治"烂尾楼"工作的，不允许开发新的房地产项目，严格市场准入条件，包括有形土地市场进入和房地产开发资质获得。"烂尾楼"牵涉的债权债务应当依法尽快处理，能够协商解决的协商解决；必须通过法律途径解决的，由人民法院等司法机构处理。2.支持项目续建。建设单位有开发能力，可在规定期限内完成对被拆迁人的补偿和安置的，政府各有关部门将支持项目的续建，包括在符合城市规划的前提下，可以依法调整规划设计条件或调整项目使用功能。3.限期进行整饰。依照经济实用的原则，要求建设单位限期对"烂尾楼"进行立面整饰，保持"烂尾楼"工地的环境清洁，使"烂尾楼"与周边环境协调。4.依法收回土地使用权。对个别矛盾较突出的"烂尾楼"，可采取解决拆迁安置问题和项目开发分开处理的方式，在政府组织协调下依法收回土地使用权，妥善解决。附件：广州市"烂尾楼"基本情况表