《黄埔区 广州开发区地质灾害防治管理办法》文件解读材料

《黄埔区 广州开发区地质灾害防治管理办法》文件解读材料　　按照《广州市行政规范性文件管理规定》第17条和《广州市行政规范性文件制定规则》（穗府办〔2012〕49号）第28条规定，我局针对规范性文件《黄埔区 广州开发区地质灾害防治管理办法》（以下简称《办法》）说明如下：　　一、制定文件的目的和必要性　　我区地形地质条件复杂，雨水充沛且时空分布不均，随着近年来经济高速发展，人为工程活动加剧，地质灾害时有发生。目前，我区主要有崩塌、滑坡等地质灾害，受近年极端天气、台风“艾云尼”带来强降雨影响，全区在册地质灾害隐患点呈增多态势，现达191处，时刻威胁着人民群众生命财产安全，地质灾害防治面临的形势仍然十分严峻，防治工作任重道远。为保障人民群众生命财产安全，我局积极开展地质灾害防治工作，2009年制定了《萝岗区地质灾害防治管理办法》，协调各镇街和相关部门采取多种措施，有效防范了各类地质灾害发生，实现了连续多年地质灾害零伤亡目标，为区域经济高速平稳发展提供了安全保障。　　然而，地质灾害防治管理工作中也存在诸多不足，比如地质灾害防治责任不明、责任落实不彻底，地质灾害防治监督管理体系不健全，地质灾害防治人员、专业技术力量不足，地质灾害防治资金投入不够等。同时，地质灾害防治管理工作中也遇到一些问题，比如建设工程配套地质灾害治理工程“三同时”的监管实施问题，地质灾害治理工程的审批和监管问题，以上两个问题近年来一直困扰着地质灾害治理工程的开展。由于地质灾害治理工程有其资质准入、应急抢险和专业技术的特性，并不同于一般建设工程，而地质灾害治理工程又缺少相应的施工技术和安全质量管理规范和标准（暂执行国家有关标准和技术规范），国土部门也没有相应的安监、质检机构和技术力量，因此地质灾害治理工程管理仅限于组织、协调、指导和监督管理层面。按照上级要求,近年我区地质灾害防治工程任务艰巨，亟需加强对地质灾害隐患的源头管理及加强对地质灾害治理工程施工安全和质量管理工作。　　区委区政府近年高度重视地质灾害防治工作，为破解当前地质灾害防治工作管理难题，本次修订进一步理清了政府各职能部门的防治责任，促进了建设工程配套建设地质灾害治理工程“三同时”制度的落实，明确了地质灾害危险性评估责任主体及项目范围，细化了地质灾害责任认定和应急抢险工程实施程序，解决了地质灾害治理工程安全质量行政监管难题，为我区地质灾害防治管理更加科学化、规范化、程序化提供了制度保障。　　二、办法解读　　（一）厘清地质灾害与安全生产责任事故的边界。本办法明确了余泥渣土、废弃物等人为堆积物存在的安全隐患或发生的崩塌、滑坡等与地质作用无关，不属于地质灾害范畴；边坡工程（含建筑、交通、水利边坡工程，下同）发生建设工程质量安全事故的，依照建设、交通、水利法律、法规及标准、技术规范等规定处理。例如建筑边坡工程中挡土墙的垮塌属于建筑边坡工程质量问题不属于地质灾害。避免政府部门将不属于地质灾害的危险体纳入财政投资的地质灾害治理。　　（二）解决地质灾害防治责任不明、责任落实不彻底，地质灾害防治监督管理体系不健全的问题。国务院《地质灾害防治条例》规定“县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作”；国务院《关于加强地质灾害防治工作的决定》确定了“属地管理，分级负责，……地方政府……组织领导、部门分工协作、全社会共同参与”的原则，但国家、省、市的法律法规和规范性文件均未对原则进行细化，导致地灾防治工作上，各部门、镇街未能有效形成合力。本次修订，《办法》第五条明确了政府部门地灾防治管理实行“属地管理和职能部门分类监管”相结合、“管行业必须管安全”的管理原则；结合我区的政府层级和部门设置情况，在第五条明确了区政府相关部门和镇街在地质灾害防治工作上的职责分工；第六条规定了区各主管部门和街道需及时申报地质灾害防治工作年度经费，按程序报批后列入年度财政预算安排，用于地质灾害的预防、应急抢险、治理和工程维护；第二十八条提出了属于政府投资的地灾应急治理工程实行分级管理和分行业管理，由各街镇负责本辖区村民（居民）住宅（含削坡建房）周边发生的地质灾害治理工程，由建设、交通、水务等相关行业系统管理部门负责所属行业系统用地红线范围内的地质灾害治理工程，牵头开展治理及后期维护。　　（三）细化地灾治理责任的认定。国务院《地质灾害防治条例》规定“因自然因素造成的其他地质灾害，确需治理的，在县级以上地方人民政府的领导下，由本级人民政府国土资源主管部门组织治理。” “因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。”“政府投资的地质灾害治理工程经竣工验收合格后，由县级以上人民政府国土资源主管部门指定的单位负责管理和维护；其他地质灾害治理工程经竣工验收合格后，由负责治理的责任单位负责管理和维护。”在实际工作中，我区存在位于地质灾害易发区房地产项目，建设单位并未实施挖山、削坡等人为活动，但因项目位于地灾易发区而受地灾威胁。如开发商因地质灾害配套防治工程未落实、或落实不到位导致项目投入使用后遭遇地质灾害灾害或存在地灾风险的，《条例》没有明确规定治理的责任主体。房地产项目整体售出后，根据《条例》的规定，应由原开发商对地灾治理工程进行管理维护，但在实践中难以操作和实现，尤其开发商注销或破产后，无法找到法律依据指定维护人。故本次《办法》的修订规定“因地质灾害配套防治工程未落实、或落实不到位导致发生灾害、存在风险的，建设单位为责任主体单位，负责整改和相关费用，相关建设行业主管部门应加强监督。”根据我区工作中摸索的经验，结合物业管理的有关法律法规，对房地产项目销售完成后，其配套建设的地灾治理工程由物业管理单位进行管理维护。　　（四）落实优化营商环境和工程建设项目审批制度改革试点的精神，分类落实地质灾害危险性评估工作。国务院《地质灾害防治条例》规定“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分”。过去，地质灾害评估均由建设单位完成。根据优化营商环境和工程建设项目审批制度改革试点的最新精神，本办法规定：（一）各类开发区、功能园区、产业区块、工业或产业园区、价值创新园、IAB和NEM产业项目所属园区等特定区域的片区管理机构根据区有关区域评估的规定，委托有相应资质的技术单位开展区域地质灾害危险性评估工作。片区内建设主体按评估结论落实地质灾害防治措施。（二）未开展区域地质灾害危险性评估的，以出让方式使用国有土地的，地质灾害危险性评估工作在土地出让前由土地储备主体（市土发中心或相关区政府土地储备机构）或片区管理机构开展，不再由建设单位组织实施，相关评估报告和专家意见在土地出让时作为前期资料一并提供土地受让人。（三）未开展地质灾害危险性评估的土地，建设单位应委托具有资质的技术单位开展地质灾害危险性评估工作。单独选址的建设工程项目（如广州市域的铁路、隧道、桥梁、地铁、公路、地表供水、输油等），仍由建设单位自行组织开展地质灾害危险性评估工作。地质灾害评估报告和专家组书面评审意见是用地报批审查要件。　　（五）落实配套建设地质灾害治理工程三同时制度。《地质灾害防治条例》规定了地质灾害治理配套工程的设计、施工、验收与主体工程同步或超前实施，建设工程未配套建设地灾治理不得投入使用。但在工作实践中，建设工程的供地、用地规划条件、规划报建、施工许可、施工过程监督、竣工验收各环节如何切实保证三同时的落实，各个部门应承担什么监督职责及如何履行监督职责尚未有明确规定，不能确保各环节的监督环环相扣确保不发生脱节；地灾监督管理部门因不掌握全区建设工程的情况，也未能及时有效监督。本次修订落实配套建设地质灾害治理工程三同时的闭环思路如下：储备地进行地灾评估后，在公开出让的文件中公示地灾评估结果并要求应按评估结果配套建设地灾治理工程，土地出让合同约定应配套建设地灾治理工程、否则应承担相应法律责任；单独选址项目在项目可行性研究阶段由建设方进行地灾评估；地灾治理工程的施工图应经施工图审查机构或专家评审，未经评审或评审不通过不得擅自施工。地质灾害治理工程应参照建设工程的相关要求进行开工报建、招投标、质量安全监督、工程造价、竣工验收备案等工作。各行业系统管理部门负责对本行业系统范围内的地质灾害治理工程的监督管理。区建设工程质量安全监督站负责地质灾害治理工程的质量和安全生产监督及竣工验收备案管理工作。如地灾治理工程未配套建设或未竣工验收合格，区质监站不予竣工备案，主体工程不得投入使用，各环节如发现未落实三同时的情况有规划或建设部门抄送区规划和自然资源局地灾管理部门，　　（六）进一步规范应急治理的开展程序。发生地质灾或出现险情时，往往需要立即采取应急抢险工程措施，以延缓或消除地质灾害，最大限度地减少伤亡，如果还是采用一般招投标程序委托应急抢险工程，将无法应对灾害发生突然、抢险时间紧迫等要求。这就需要制定一套既符合政府工程招投标管理规定、又能快速委托专业技术单位实施应急抢险工程的特别程序。国务院2004年颁布实施的《地质灾害防治条例》未提出地质灾害应急抢险处置程序，根据本轮区委巡查组的意见，《办法》本次修订对政府投资建设的地灾应急治理工程的确定和管理进一步进行了规范。　　（七）明确地质灾害治理工程的安全生产和施工质量的监管程序。要保证地质灾害（隐患）专项治理工程质量，不出现安全生产事故，需要一套有效的监管程序，而国务院2004年颁布实施的《地质灾害防治条例》对此未作详细规定。为此，《黄埔区地灾防治管理办法》借鉴国内其他城市经验、结合我区实际，设定了一套地质灾害治理工程监管程序，即：委托勘查、设计→勘查、设计成果专家评审→委托施工、监理→办理质量、安全监督手续→办理竣工验收手续→竣工资料汇交存档。相应地，《办法》在第三十四条规定“地质灾害治理工程应参照建设工程的相关要求进行开工报建、招投标、质量安全监督、工程造价、竣工验收备案等工作。区规划和自然资源、建设、交通、水务等行业系统管理部门负责对本行业系统范围内的地质灾害治理工程的监督管理。区建设工程质量安全监督站负责地质灾害治理工程的质量和安全生产监督及竣工验收备案管理工作。”　　（八）规范村民住宅的地质灾害防治管理。村民削坡建房在我区大量存在，且我区威胁人民生命财产安全的地灾隐患多为村民削坡建房引起。在防治管理上，由各街道、镇负责，落实好对村民削坡建房和“两违”的属地管理责任，加强对村民建房可能引发地质灾害的防治管理；加强日常群防群测工作，发现隐患及时通知镇街、区应急局和区规划和自然资源局。因工程建设活动引发的地质灾害隐患，按照《条例》规定应由村民自行治理。鉴于镇街对村民建房负有属地管理责任，村民建房查违控违的职责也在镇街，本次修订沿用2014版《办法》的解决思路，2004年地灾防治条例颁布前合法建造的村民削坡建房政府可出资予以治理，由镇街牵头组织实施。本次修订第二十九条规定：“村民（居民）住宅削坡建房存在地质灾害隐患需要治理的，符合下列条件之一的，由政府组织治理：1.有合法手续且属于2004年3月1日前建成的；2. 有合法手续且属于黄埔区低保低收入人群的。符合前款条件的申请人需承诺负责协调治理过程中工程用地及青苗问题。”