【政策解读】《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法》的解读　　《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》于2012年制订并经2017年修订继续实施。该办法对我市残疾人托养工作的顺利开展起到了重要的促进作用，极大的满足了我市残疾人的托养需求，解决了残疾人家庭的实际困难。但在该办法的实施过程中也发现存在一些问题，已不符合现阶段托养资助工作需求。为了适应新形势新需求，更好地开展残疾人寄宿托养服务的资助工作，现我会拟制订《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法（征求意见稿）》”），对我市寄宿托养资助工作进行具体指引。现对《办法（征求意见稿）》的制订思路、制订必要性、制订合法性以及可行性进行如下说明：　　一、《办法（征求意见稿）》的制订思路　　《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》（穗残联[2017]167号）规定了广州市关于残疾人托养资助的相关内容。 该办法施行10年来，在残疾人托养资助工作中发挥了积极作用，但也存在托养资助内容的规定已不契合现阶段广州市托养资助工作的方向，对托养机构的资质与准入、监督与评估等方面没有进行详细规定等问题，已不适应当前广州市残疾人托养资助发展现状。为此，市残联成立了课题组，课题组充分调研了《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》在广州各区的实施情况以及实施过程中出现的问题。通过深入调查研究，结合我市实际情况，确定了基本的制订思路，包含如下四个方面。　　（一）优化残疾人托养资助内容，梳理托养资助政策　　广州市过去对残疾人寄宿托养资助的规定是和居家托养、日间照料资助统一规定在《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》中，缺乏针对性。2019年出台的《广州市康园工疗机构及工疗人员资助标准实施办法》(穗残联规字[2019]3号)对日间托养资助进行了全面的规范性规定，而即将实施的“双百社工”工程亦与《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》的社会工作政策重叠，依据原《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》给予从事日间托养和社会工作的社会组织进行资助会造成政策重叠，因此有必要重新梳理托养资助政策，就寄宿托养的资助进行重新规定。因此《办法（征求意见稿）》将广州市托养服务的重心由过去的“居家托养、日间照料、寄宿托养三合一”改为“寄宿托养资助”。　　（二）完善托养机构的设置与准入，规范残疾人托养服务　　《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》引入了民办机构作为政府兴办的寄宿托养机构的补充，在很大程度上缓解了寄宿托养机构的供给不足问题，但是对民办寄宿托养机构的资质规定不够清晰。因此，本次《办法（征求意见稿）》将通过专章的形式，制订寄宿托养机构的资质、标准、准入条件。第一，参考《残疾人托养服务基本规范（试行）》的相关规定，通过列举的方式阐明寄宿托养机构的资质要求。第二，在《办法（征求意见稿）》中明确广州市残疾人联合会可委托机构险承保机构或其他第三方评估机构对寄宿托养机构进行综合评估。　　（三）引入代位支付，贯通残联与托养机构的衔接　　《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》确定的寄宿托养的资助不是由残疾人或其监护人申请，而是由托养机构申请且直接资助托养机构，残疾人“受惠”感受不强。因此，此次《办法（征求意见稿）》将托养资助的申请人改为符合条件的残疾人或其监护人。在款项拨付路径上，一般直接拨付到残疾人或其监护人的账户；但残疾人或其监护人也可以通过申请代位支付的方式，由区残联将资助款项拨入寄宿托养机构。通过代位支付的方式，可以减少审计与申请程序的繁琐，同时也可以实现有效资助，避免寄宿托养机构瞒报、多报资助，保证专项资助资金精准资助、专款专用。　　（四）引入第三方保险与评估，完善资助的保障与监督　　《办法（征求意见稿）》中新增了寄宿托养机构的保险购买条款，此条款是为了免除托养机构托养残疾人的顾虑，鼓励托养机构开展残疾人托养业务。但考虑到要求托养机构购买保险会增加托养机构的义务，因此《办法（征求意见稿）》规定，由广州市残疾人联合会为接受托养资助的残疾人统一购置机构安全险，一方面可以免除托养机构的后顾之忧，鼓励社会资本兴办残疾人寄宿托养机构，增加我市全日制寄宿托养床位的数量、提高我市寄宿托养服务水平；另一方面有利于保证寄宿托养机构的平稳运行，进而保障残疾人获得寄宿托养机构稳定、良好的服务。另外，《办法（征求意见稿）》增加了对寄宿托养机构的综合评估条款，广州市残疾人联合会可委托机构险承保机构或其他第三方评估机构对寄宿托养机构资质、服务、托养效果、合规性等方面进行综合评估。评估结果可以作为政府购买服务、资助扶持、分级管理的依据，并且也可以进一步完善我市的寄宿托养机构质量评估体系。　　二、制订《办法（征求意见稿）》的工作过程　　本次《办法（征求意见稿）》的起草过程严格遵循《广东省行政机关规范性文件管理规定》和《广州市行政规范性文件管理规定》，以上位法为依据，由广州市残联于2022年9月委托广州应用科技学院组成课题组进行立法调研考察和评估论证。　　2022年9月至2022年10月，广州市残疾人联合会和广州应用科技学院课题组通过问卷调查、走访座谈和会议研讨的方式进行深入调查研究，对现行《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》在具体实施过程中有益经验进行归纳总结，对重点问题进行严谨的分析，草拟出《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法（征求意见稿）》，并编制《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法编制说明》。　　三、《办法（征求意见稿）》的总体内容　　《办法（征求意见稿）》共六章二十四条，规定了寄宿托养资助的适用对象、资助标准、寄宿托养机构资质要求、资助申报核定与结算程序、资助的中止和终止以及各主体的法律责任。　　第一章即总则，规定了《办法（征求意见稿）》的立法依据、适用对象、资助原则、寄宿托养的术语定义，其中，适用对象是修改重点。适用对象比《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》的规定更加完善。在申请条件上明确了申请人在户籍、托养机构、残疾程度、托养期间上的要求。　　第二章即寄宿托养资助标准和经费，规定了资助类别与标准、保险购置、经费来源、经费使用。《办法（征求意见稿）》是寄宿托养的专门规定，不再对居家托养和日间训练的资助进行规定。其中保险购置是本次《办法（征求意见稿）》的新增亮点。由残联根据被托养的残疾人人数，为托养机构购置责任险，完善托养机构的保障体系。　　第三章即寄宿托养机构资质要求，对寄宿托养机构的范围、资质、综合评估等事项进行规定。首先，《办法（征求意见稿）》对寄宿托养机构的登记、经营范围、管理规范、人员配置、服务标准、经营场所进行了详尽的规定。其次，《办法（征求意见稿）》规定了对寄宿托养机构的综合评估机制，由残联委托机构险承保机构或其他第三方评估机构对托养机构的资质、服务、托养效果、合规性等方面进行综合评估，保障被托养人接受到合规、达标、优质的寄宿托养服务。　　第四章为资助申请、核定、结算程序，对符合条件的残疾人或其监护人申请寄宿托养资助对接的相关机构，寄宿托养资助的审核机构、审核流程，资助结算的计算标准、审核期限，以及资助款的发放路径进行规定。此次修订的《办法（征求意见稿）》改变了《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》规定的申请条件，将“机构申请”改为“个人申请”；同时简化申请程序，材料进行一次提交即可；此外，取消原有的“上半年资助款按不超过80%发放，下半年发放不超过80%的同时补发上半年剩余部分”模式，改为资助款一次性全部发放。并且考虑到简化“申请——拨款——缴费”的流程、减轻残疾人家庭“先结清费用、后申请资助”的负担，申请人还可以申请代位支付，即申请将资助款直接打入托养机构或精神病专科医院的账户，直接在托养机构或医院完成结算，残疾人只需缴清剩余部分托养服务费用即可。 　　第五章为寄宿托养资助的中止和终止，这是《办法（征求意见稿）》的新增内容，第十九条终止资助情形与《民政部、财政部、中国残联关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（民发〔2021〕70 号）基本保持一致。依据该意见第二（一）4 点中的相关规定：“加强改进补贴退出工作。……残疾人死亡、户籍迁出、残疾人证过期、残疾人证冻结、残疾人证注销等不再符合补贴条件的，应于次月停止发放补贴。　　第六章为法律责任，分别规定了寄宿托养服务资助申请人、寄宿托养机构、寄宿托养资助审核主体这三方的法律责任。　　第七章为附则，规定了《办法（征求意见稿）》在通过后，作为新寄宿托养服务资助文件的《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法》的有效期，以及其与2017年旧托养资助文件的《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》之间的衔接问题。　　四、制订《办法（征求意见稿）》的必要性说明　　（一）修订《办法》是贯彻我国“十四五”残疾人保障和发展规划的必然要求　　残疾人寄宿托养模式是我国残疾人工作中的重要部分，寄宿托养可以为残疾人提供专业、优质的生活照料和护理、自理能力训练、社会适应能力辅导、职业康复和劳动技能训练、运动功能训练等服务，对于保障残疾人的尊严、治疗残疾人心理、帮助残疾人融入社会具有重要意义。“十四五”残疾人保障和发展规划延续了“十三五”残疾人托养服务工作计划的有益经验，在《“十四五”阳光家园计划—智力、精神和重度肢体残疾人托养服务项目实施方案》明确：“1.推动残疾人托养服务补贴制度不断完善，有条件的地方建立残疾人托养服务补贴制度；2.持续推进残疾人托养服务标准化建设，不断提升服务规范化和专业性；3.有条件的地方积极探索建立残疾人托养服务与照护服务、养老服务等相关工作的衔接机制。”这几个目标。因此广州市残联根据上述计划、方案的内容，贯彻国家“十四五”残疾人保障和发展规划的精神、指引，对广州市的寄宿托养制度进行适当的调整。　　（二）制订《办法》是保障广州市残疾人民生的必然要求　　广州作为广东省省会城市，经济水平、生活水平较高，广州市在残疾人寄宿托养方面作出了大量有益探索，取得了一定成就。但残疾人托养资助制度与经济社会的快速发展仍有差距，需要较高等级护理的重度残疾人家庭生活压力依然较大。家庭供养困难是造成残疾人及其家庭贫困的重要因素，特别是对于重度残疾人，家庭成员要进行日常照料，影响其家庭成员参与社会生产，给重度残疾人家庭造成更多精神压力和经济压力。重度残疾人群体作为弱势群体，能否得到政府和社会的保障，关系到公民权利的实现，关系到社会稳定。因此有必要通过制订《办法》来改善和保障残疾人民生，促进我市寄宿托养工作的发展，提高残疾人生活质量。　　（三）制订《办法》是促进广州残疾人融入社会的必然要求　　残疾人保障制度不仅要为残疾人提供必要的护理、照看，还要为残疾人创造必要的发展环境，帮助其更好地融入社会。居家托养使残疾人较少接触社会人员，容易与社会相脱离。并且居家托养无法为残疾人提供专业的自理能力训练、社会适应能力辅导、职业康复和劳动技能训练、运动功能训练等服务。因此有必要制订专门的寄宿托养服务资助政策鼓励残疾人及其家庭为残疾人选择寄宿托养服务。　　（四）制订《办法》是实现“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的目标的必然要求　　习近平总书记提出“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”。为了减轻残疾人家庭负担，使其共享社会经济发展成果，制订《广州市残疾人寄宿托养服务资助管理办法》具有重大的现实意义。因此广州市残疾人联合会在充分考量《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》的实施情况、现阶段残疾人的托养需求、现阶段社会经济变化情况，综合国家资助标准、兄弟省市的资助标准、广州市各区经济发展水平以及财政负担，制订新的《办法》为广州市残疾人提供基础性的寄宿托养服务资助和床位资助，并且鼓励各区在财政允许的情况下适当提高资助标准。　　五、制订《办法（征求意见稿）》的合法性说明　　本课题组根据上位法以及《广州市行政规范文件制定发布规则》，在合法、合理的基础上制订《办法（征求意见稿）》，现对本《办法（征求意见稿）》所参考的上位法律文件进行如下说明：　　（一）法律依据　　《中华人民共和国残疾人保障法》第四十六条规定：“国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活。”第四十八条第四款规定：“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。”第五十条第四款规定：“各级人民政府应当逐步增加对残疾人的其他照顾和扶助。”　　（二）国务院、中央部委的规章或其他规范性文件　　1.《国务院“十四五”残疾人保障和发展规划》　　首先，《规划》的主要目标之一即“……多层次的残疾人社会保障制度基本建立，残疾人基本民生得到稳定保障，重度残疾人得到更好照护……”。其次，《规划》从总体要求、慈善服务、行业标准、人才培养、基础设施与信息化建设等多角度涉及了残疾人托养工作的要求，即:“加快发展残疾人托养和照护服务。积极发展服务类社会救助，推动开展残疾人长期照护服务。……落实托养服务机构扶持政策，继续实施“阳光家园计划”，为就业年龄段（16—59周岁）智力、精神和重度肢体残疾人等提供托养服务，支持中西部地区残疾人托养服务发展”、“生活服务业发展布局充分考虑残疾人需求，加快康复辅助器具、康复教育、托养照护、生活服务、无障碍、文化休闲等残疾人服务业发展，满足残疾人多元化、多层次品质生活需求。”、“加强康复、托养等残疾人服务行业管理，全面开展绩效评价，支持残疾人和残疾人亲属参与评价”、“地方可对新建民办残疾人康复和托养机构给予支持。”、“加快培养残疾人康复、教育、就业、托养照护、文化、体育、社会工作等专业人才队伍。”　　2.《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》　　《意见》规定：“为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，国务院决定全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。”　　3.《残疾人服务机构管理办法》　　《办法》第二条：“本办法所称残疾人服务机构是指国家、社会和个人举办的，依法登记的专门为残疾人提供供养、托养、照料、康复、辅助性就业等相关服务的机构。属于综合性社会福利机构中内设的残疾人服务机构的管理，参照此办法执行。”可见残疾人寄宿托养机构也可以参照适用。　　4.《民政部社会福利和慈善事业促进司、民政部规划财务司关于上报“残疾人康复和托养服务设施储备项目”和“儿童福利服务体系建设储备项目”的补充通知》（民福善字〔2010〕23号）　　《通知》规定：“精神病人医院、精神病人福利院和假肢矫形康复中心是残疾人康复和托养服务设施的重要组成部分，应一并纳入残疾人康复和托养服务设施建设规划储备项目。”　　5.《民政部办公厅关于深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神 进一步做好当前民政服务机构安全防范工作的通知》（民电〔2020〕50号）　　《通知》规定：要强化对托养机构和合作医疗机构安全管理，确保救助管理和托养机构运行安全。对精神卫生福利机构，要按照《残疾人服务机构管理办法》、《精神卫生福利机构管理基本规范》、《民政精神卫生福利机构疫情防控工作指南（第二版）》等要求，加强精神卫生福利机构各类风险摸底排查，严格防控消防、食品、医疗卫生、人身安全、新冠肺炎疫情感染等风险隐患，提高安全管理水平，降低管理服务风险。　　7.《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）　　探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。探索长期护理保险的保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系；探索护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法；探索各类长期护理服务机构和护理人员服务质量评价、协议管理和费用结算等办法；探索长期护理保险管理服务规范和运行机制。　　（三）残联的相关规定　　《“十四五”阳光家园计划——智力、精神和重度肢体残疾人托养服务项目实施方案》的目标即：“不断扩大残疾人托养服务覆盖面尤其是中西部地区的覆盖面，“十四五”期间，中央财政资金补助和支持的服务对象不少于100万人次。推动残疾人托养服务补贴制度不断完善，有条件的地方建立残疾人托养服务补贴制度。持续推进残疾人托养服务标准化建设，不断提升服务规范化和专业性。有条件的地方积极探索建立残疾人托养服务与照护服务、养老服务等相关工作的衔接机制。”　　（四）广东省的相关规定　　1.《广东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》　　《办法》第五十四条规定：“县级以上人民政府应当建立健全以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的残疾人托养服务体系，对生活不能自理的残疾人实施集中托养或者日间照料。各级人民政府鼓励发展残疾人助餐配餐、生活照料等居家安养服务，并给予护理补贴”　　2.《广州市残疾人权益保障条例》　　《条例》第七条规定：“市残疾人联合会应当会同发展改革、规划、卫生、教育、劳动保障、民政、财政等部门编制为残疾人服务的康复、教育、劳动就业等建设项目的规划，经市人民政府批准后纳入市城市总体规划和控制性详细规划。”第十条规定：“政府对社会力量举办的残疾人供养、托养、康复、教育等机构给予政策优惠和扶持，并且可以通过向其购买服务的方式扶助残疾人。”　　六、《办法（征求意见稿）》的可行性说明　　（一）借鉴兄弟城市的先进经验，推动我市残疾人寄宿托养服务资助发展　　与《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》相比，兄弟城市对于寄宿托养机构的准入范围更大，如《福州市残疾人托养服务工作实施方案（试行）》、《深圳市残疾人托养服务办法》详细规定了寄宿托养机构定义、人员配置要求、服务要求，并且鼓励和扶持社会力量兴办残疾人集中托养服务机构。因此，本次《办法（征求意见稿）》在参考兄弟城市经验、依据上位法律和文件精神的基础上，将广州市的寄宿托养机构的范围进行了相应扩大。 　　（二）细化寄宿托养机构资质规定，提高我市寄宿托养服务质量　　为残疾人提供寄宿托养服务，可以缓解残疾人家庭的照护压力，还可以使残疾人获得较为专业的照护、技能培训，使其更好地融入社会。相比居家托养，寄宿托养依托专业托养机构，可以为残疾人提供专业的自理能力训练、社会适应能力辅导、职业康复和劳动技能训练、运动功能训练等服务，对于帮助残疾人恢复部分身体机能、缓解心理状态、适应社会需求、进行与其身体情况相适应的社会工作等方面有重要作用。但由于《广州市民办残疾人社会服务机构资助办法》并未对寄宿托养机构的资质进行详细规定，导致部分残疾人或其家庭并未选择寄宿托养服务。因此，课题组参照《残疾人托养服务基本规范（试行）》（残联发〔2013〕20号）、《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》（GB∕T37516-2019），结合广州市实际，《办法（征求意见稿）》作了如下规定：第一，明确我市的寄宿托养服务资助标准及床位费资助标准，并鼓励各区在财政允许的情况下适当提高相应资质标准。第二，在寄宿托养机构的范围、资质、履约要求、评估与监管进行较为详细的规定，要求寄宿托养机构必须达到：依法登记、合规经营、科学管理、人员配置合理、服务专业、经营状况良好、经营场所稳定的标准。这些规定有利于提高我市寄宿托养服务质量，促进我市残疾人寄宿托养工作的发展。　　（三）引入机构险制度、保险评估或者第三方评估机制，健全对被托养人的保障与对托养机构的监督　　引入机构险制度契合《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》的精神，是健全残疾人社会保障体系的重要组成。由于实践中存在寄宿托养机构为了节省运营成本而不购买保险，或者购买的保险无法起到有效保障的情形，由残疾人联合会为寄宿托养机构购置机构险，对于提高我市寄宿托养机构保险覆盖率有重要意义。本次《办法（征求意见稿）》将保险购买的义务直接规定到残联的职责中，既没有增设寄宿托养机构的义务，又可以对被托养人实现更好的保障，免除了机构的后顾之忧，同时还节省了寄宿托养机构购买、再由残联报销的程序负累。　　为了完善寄宿托养机构的准入和运营监督，《办法（征求意见稿）》还增设了第三方评估制度，由残联委托机构险承保机构或其他第三方评估机构寄宿托养机构的资质、服务情况、残疾人托养效果等进行评估。此规定能够有效防止托养机构既当“裁判员”又当“运动员”导致的乱象，促进寄宿托养机构的服务质量提高，同时弥补传统政府评估的不足，在促进服务型政府建设方面具有不可替代的作用。